ПОСТАНОВА
Іменем України
18 травня 2020 року
Київ
справа №819/723/18
адміністративне провадження №К/9901/444/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з додатковою відповідальністю "Зелене господарство"
до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, державного кадастрового реєстратора Пендзея Назарія Михайловича
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Подлісної І.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Носа С.П., судді Кухтея Р.В., судді Попка Я.С.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
23 квітня 2018 року Товариство з додатковою відповідальністю "Зелене господарство" (далі - ТДВ "Зелене господарство", позивач) звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, державного кадастрового реєстратора Пендзея Назарія Михайловича, в якому просило:
повідомлення Державного кадастрового реєстратора Пендзей Н.М., що здійснює діяльність у складі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру № ПВ- 610000490218 від 19 лютого 2018 року та № ПВ-6100005772018 від 19 березня 2018 року - визнати протиправними та скасувати;
зобов`язати Державного кадастрового реєстратора Пендзей Н.М., що здійснює діяльність у складі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, прийняти у ТДВ "Зелене господарство" (код ЄДРПОУ 03353259, 46013, м. Тернопіль, просп. Ст. Бандери 83) заяву про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру стосовно земельної ділянки площею 0,0753 га, яка розташована на бульв. Т. Шевченка, 43 у м. Тернополі для обслуговування магазину " Лілея " та стосовно земельної ділянки площею 18, 9000 га, яка розташована по вул . Львівська в м. Тернополі для розміщення плодорозсадника та провести в установленому законом порядку у Державному земельному кадастрі дії з державної реєстрації цих земельних ділянок із включенням відомостей про них, які передбачені положеннями Закону України "Про Державний земельний кадастр" та Порядком ведення Державного земельного кадастру.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що вимоги позивача є обґрунтованими, відповідають дійсним обставинам та матеріалам справи, ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, належним чином не заперечені відповідачем, а тому підлягають задоволенню в повному обсязі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що за результатами перевірки поданої позивачем землевпорядної документації, державним кадастровим реєстратором виявлено невідповідність технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) вимогам статті 55 Закону України "Про землеустрій", оскільки в землевпорядній документації відсутня згода (рішення) органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельними ділянками, на відновлення меж земельних ділянок користувачем.
Судами попередніх інстанцій не оцінено доводи відповідачів, що рішення органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельними ділянками на відновлення меж земельних ділянок, є обов`язковою складовою технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У випадку відсутності такої згоди у даному виді землевпорядної документації має місце невідповідність поданих документів вимогам законодавства.
Скаржник зазначає, що наявність у технічній документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) погодження виконавчого комітету Тернопільської міської ради не є належною згодою на розроблення такого виду землевпорядної документації, оскільки надання такого погодження не належить до повноважень виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад, що залишено поза увагою судів попередніх інстанцій.
Зазначене, на думку скаржника, свідчить про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме статті 55 Закону України "Про землеустрій", що призвело до ухвалення незаконних рішень цими судами за результатами розгляду справи та її перегляду в апеляційному порядку.
Також скаржник звертає увагу суду касаційної інстанції на те, що однією із складових технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 18,9 га в натурі (на місцевості), розробленої позивачем, є державний акт на право користування землею серії Б №035860, виданий у 1988 році Тернопільському міському виробничому тресту зеленого господарства на земельні ділянки площею 2,1 га та 18,9 га для розміщення колективних садів та плодорозсадника.
Водночас у Книзі обліку видачі державних актів на право користування землею під номером 276 внесено запис про видачу вищевказаного державного акта Тернопільському міському виробничому тресту зеленого господарства лише на земельні ділянки площею 2,1 га, тобто право користування виникло тільки на земельну ділянку даної площі, оскільки відсутній запис у даній Книзі про видачу документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою площею 18,9 га.
Крім того, судами попередніх інстанцій не взято до уваги доводи про відсутність в технічній документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) довідки, що містить узагальнену інформацію про землі (території), тобто документа, який згідно вимог Закону України "Про землеустрій", є одним із складових даного виду землевпорядної документації, відтак землевпорядна документація не відповідає вимогам законодавства, зазначене, на думку скаржника, є підставою для відмови у вчинені державним кадастровим реєстратором дій з реєстрації земельної ділянки в Державному земельному кадастрі.
Позиція інших учасників справи
12 травня 2020 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 2 січня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 1 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №819/723/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із повторною неявкою сторін у судове засідання та заявленими клопотанням Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 18 березня 2020 року та державного кадастрового реєстратора Пендзея Назарія Михайловича від 6 квітня 2020 року про розгляд справи без їх участі, протокольною ухвалою суду від 21 квітня 2020 року постановлено продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що на замовлення ТДВ "Зелене господарство" ТОВ "СМП "Геодезія" повинно було розробити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для обслуговування магазину " Лілея ", за адресою: м. Тернопіль бульвар Т.Шевченка, буд. 43 та Технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для розміщення плодорозсадника, за адресою м. Тернопіль, вул. Львівська.
Також встановлено, що у 2001 році ВАТ "Зелене господарство" був виданий Державний акт на право постійного користування землею серії І-ТР, за № 000121, відповідно до якого право постійного користування поширилось на земельну ділянку площею 0,0753 га, яка розташована по бульв . Т. Шевченка, буд. 43 у м. Тернополі Тернопільського району Тернопільської області.
У 1988 році Тернопільському міському виробничому тресту зеленого господарства видано Державний акт на право землекористування Б №035860 на окремі земельні ділянки площею 2,1 га та 18,9 га. У відповідності до положень Статут позивача ВАТ "Зелене господарство", код за ЄДРПОУ 03353259, було засноване відповідно до наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по Тернопільській області шляхом перетворення державного підприємства "Тернопільський виробничий трест зеленого господарства" згідно постанови Кабінету Міністрів України від 7 грудня 1992 року №686 "Про затвердження Порядку перетворення в процесі приватизації державних підприємств у відкриті акціонерні підприємства".
Встановлено, що повідомленнями про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 19 лютого 2018 року за №ПВ-6100004902018, від 19 березня 2018 року за №ПВ-6100005772018 позивачу відмовлено у прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру та державній реєстрації земельної ділянки площею 0,0753 га, яка розташована по бульв. Т. Шевченка, буд. 43 у м. Тернополі Тернопільського району Тернопільської області для обслуговування магазину " Лілея " та земельної ділянки площею 18,9000 га, яка розташована у місті Тернопіль, вул. Львівська, у зв`язку поданням документів не в повному обсязі.
Також судами встановлено, що позивач користується земельною ділянкою площею 0,0753 га, яка розташована по бульв . Т. Шевченка, буд. 43 у м. Тернополі Тернопільського району Тернопільської області для обслуговування магазину " Лілея " та земельною ділянкою площею 18,9000 га, яка розташована по вул . Львівській у місті Тернополі.
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що у своїх повідомленнях про відмову в прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру державний кадастровий реєстратор відмовив позивачу у прийнятті заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру у зв`язку з тим, що документи подані не в повному обсязі, проте у своїх рекомендаціях фактично надає правову оцінку складовим Технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
За змістом частини першої статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Згідно частини першої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Частиною другою статті 79-1 Земельного кодексу України роз`яснено, що формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів.
Частиною третьою статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. У частині 4 статті 79-1 Земельного кодексу України визначено, що земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
За змістом частини п`ятої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.
За змістом частини першої статті 9 Закону України "Про Державний земельний кадастр" внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
За змістом статті 10 Закону України "Про Державний земельний кадастр" об`єктами Державного земельного кадастру є: землі в межах державного кордону України; землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць; обмеження у використанні земель; земельна ділянка.
Відповідно до частини першої статті 22 Закону України "Про Державний земельний кадастр" документи, які є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, мають відповідати таким вимогам:
- текст документів має бути написаний розбірливо;
- документи не мають містити підчищення або дописки, закреслені слова чи інші не обумовлені в них виправлення, орфографічні та арифметичні помилки, бути заповнені олівцем, а також з пошкодженнями, які не дають змоги однозначно тлумачити їх зміст;
- документи мають відповідати законодавству.
З аналізу зазначеної норми вбачається, що підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру є сукупність всіх трьох вимог, а невідповідність поданих документів цим вимогам є підставою для прийняття державним реєстратором рішення про відмову у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки.
Крім того, відповідно до статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є:
- розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора;