ПОСТАНОВА
Іменем України
15 травня 2020 року
Київ
справа №814/1834/14
адміністративне провадження №К/9901/14646/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, Товариства з обмеженою відповідальністю "Південний Тандем", Товариства з обмеженою відповідальністю "Туристична база "Південний Буг" до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання дій протиправними, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Туристична база "Південний Буг" на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Лісовської Н.В. від 30.10.2014 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коваля М.П., Домусчі С.Д., Кравець О.О. від 30.03.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Туристична база "Південний Буг" (далі - ТОВ "ТБ "Південний Буг", позивач) звернулося з позовом до інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (далі - інспекція ДАБК, відповідач), у якому просило визнати протиправними дії щодо проведення планової перевірки, а також визнати протиправними та скасувати приписи від 02.06.2014 №30 і №161, постанови від 17.06.2014 №38.
2. У червні 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до інспекції ДАБК, у якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо проведення планової перевірки, а також визнати протиправним та скасувати припис від 02.06.2014 №163.
3. У липні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Південний Тандем" (далі - ТОВ "Південний Тандем", позивач) звернулося з позовом до інспекції ДАБК, у якому просило визнати протиправними дії в частині проведення планової перевірки, а також визнати протиправними та скасувати приписи від 02.06.2014 №31 і №32, постанови від 17.06.2014 №36, 37, протоколи від 02.06.2014.
4. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.08.2014 справу №814/1834/14 об`єднано в одне провадження зі справами №814/1986/14 (за позовом ТОВ "Південний Тандем") та справою №814/1835/14 (за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ). Об`єднаним справам присвоєно №814/1834/14.
5. В обґрунтуванні позовних заяв наводились аргументи про те, що проведена відповідачем перевірка розпочата за відсутності уповноваженої особи позивача, а строк її проведення перевищував встановлений законодавством. Посадові особи відповідача не вручили ТОВ "ТБ "Південний Буг" наказ на проведення перевірки та наказ щодо продовження строку її проведення. Стосовно факту самого правопорушення, ТОВ "ТБ "Південний Буг" зазначав, що направив відповідачу заяву на переоформлення дозволу на виконання будівельних робіт, де вказав на зміну підрядника.
6. У позовній заяві наголошувалось й на тому, що зміст оскаржуваних приписів не відповідає положенням Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), а відтак вони є протиправними.
7. Позивач - ТОВ "ТБ "Південний Буг" висловлював позицію й про те, що припис має бути складений на юридичну особу, а не на директора як посадову особу цього Товариства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.10.2014, залишеною без змін ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.10.2014, у задоволенні позову відмовлено.
9. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що планова перевірка проведена відповідачем з дотриманням вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553), зокрема, з передбачених законом підстав згідно оформленого належним чином наказу, в строк, встановлений цим Порядком, й у присутності суб`єкта містобудування, який перевірявся.
10. Суди попередніх інстанцій відзначили, що факти виявлених у ході проведення планової перевірки порушень знайшли своє підтвердження під час судового розгляду цієї справи і не спростовані позивачем, а складені щодо нього приписи і винесені постанови, які ним оскаржуються, за формою та змістом відповідають вимогам законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, ТОВ "ТБ "Південний Буг" подало касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, наказом начальника інспекції ДАБК від 21.03.2014 №50 затверджено план перевірок об`єктів будівництва на ІІ квартал 2014 року, згідно якого в травні була запланована перевірка об`єкта ТОВ "ТБ "Південний Буг" по Бузькому бульвару навпроти житлових будинків 13-15 м. Миколаєва.
13. 29.04.2014 відповідач направив ТОВ "ТБ "Південний Буг" листа про проведення планової перевірки з 13.05.2014, в якому зазначено про необхідність присутності уповноваженої особи та надання необхідних документів.
14. Лист отримав ФОП ОСОБА_1 особисто, який просив розпочати перевірку з 19.05.2014, про що зазначено під підпис.
15. Планова перевірка розпочата 19.05.2014 і тривала 10 робочих днів до 30.05.2014.
16. Наказом в.о. начальника інспекції ДАБК від 30.05.2014 №117 продовжено строк проведення перевірки на п`ять робочих днів.
17. Перевірка на об`єкті будівництва Бузький бульвар навпроти житлових будинків 13-15 м. Миколаєва проводилася в присутності директора ТОВ "ТБ "Південний Буг" ОСОБА_4, директора ТОВ "Південний Тандем" ОСОБА_2 та ФОП ОСОБА_1, про що зазначено в акті перевірки від 02.06.2014.
18. Об`єкт віднесено до IV категорії складності.
19. В ході перевірки встановлено, що право на виконання будівельних робіт набуто відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт, зареєстрованого відповідачем 21.06.2011 за №МК11411007387. Згідно дозволу технічний нагляд здійснює інженер технічного нагляду І категорії ФОП ОСОБА_1, а будівельні роботи виконує ЗАТ "Житлобуд-Ніко".
20. Під час перевірки ТОВ "ТБ "Південний Буг" надано договір підряду від 27.08.2013 №9/1 з генпідрядником ТОВ "Південний Тандем", що не відповідає даним, які наведені в дозволі на виконання будівельних робіт.
21. Замовник у встановленому законодавством порядку дозвіл не переоформив.
22. Таким чином, встановлено, що позивачами ТОВ "ТБ "Південний Буг" і ТОВ "Південний Тандем" виконуються будівельні роботи без попереднього набуття права на виконання таких робіт, що є порушенням статті 34, 37 Закону № 3038-VI.
23. Крім того, перевіркою встановлено, що, в порушення вимог статті 9 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV), будівельні роботи не відповідають затвердженій проектній документації, а саме: виконані додаткові отвори зі сходовими клітинами в перекриттях у вісях 1-2, Д-Г, в секції "В" - для влаштування допоміжного протипожежного виходу; в секції "А" виконуються будівельні роботи на відмітці +3,520 з вирубкою штраб у несучих конструкціях з оголенням робочої арматури для корегування діафрагм та влаштування додаткових міжповерхових монолітних плит перекриття. Згідно листа філії ДП "Укрдержбудекспертиза" від 23.05.2014, позивач ТОВ "ТБ "Південний Буг" не звертався щодо проведення повторної експертизи проекту в зв`язку зі змінами в ньому.
24. Також, відсутні зауваження відповідальних осіб про порушення містобудівного законодавства, а саме: відсутні зауваження особи, відповідальної за ведення технічного нагляду, щодо виконання будівельних робіт без попереднього набуття права на виконання таких робіт та щодо невідповідності виконаних робіт затвердженим проектним рішенням; відсутні зауваження особи, відповідальної за ведення авторського нагляду, щодо виявлених відхилень від затверджених проектних рішень з пропозиціями про їх усунення.
25. За результатами проведеної планової перевірки відповідачем винесено наступні акти реагування: стосовно позивача ТОВ "ТБ "Південний Буг": припис від 02.06.2014 №30 з вимогами зупинити виконання будівельних робіт та усунути порушення вимог містобудівного законодавства шляхом переоформлення дозволу на виконання будівельних робіт; постанова від 17.06.2014 №38 про накладення штрафу в сумі 450660 гривень за порушення вимог статті 34, 37 Закону №3038-VI; стосовно директора ТОВ "ТБ "Південний Буг" - ОСОБА_4: припис від 02.06.2014 №161 з вимогами забезпечити зупинення виконання будівельних робіт на об`єкті та вжити заходи щодо усунення порушень вимог містобудівного законодавства шляхом переоформлення дозволу на виконання будівельних робіт; стосовно позивача ТОВ "Південний Тандем": припис від 02.06.2014 №31 з вимогою зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті до оформлення дозволу на виконання будівельних робіт; припис від 02.06.2014 №32 з вимогами зупинити виконання будівельних робіт на об`єкті до усунення порушень містобудівного законодавства та усунути порушення містобудівного законодавства шляхом приведення будівельних робіт на об`єкті у відповідність затвердженим проектним рішенням; постанова від 17.06.2014 №36 про накладення штрафу в сумі 450660 гривень за порушення вимог статей 34, 37 Закону №3038-VI; постанова від 17.06.2014 №37 про накладення штрафу в сумі 54810 гривень за порушення статті 9 Закону №687-XIV; стосовно позивача ФОП ОСОБА_1 : припис від 02.06.2014 року №163 з вимогами усунути порушення в здійсненні технічного нагляду на об`єкті та здійснювати технічний нагляд відповідно до вимог чинного законодавства.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. У касаційній скарзі ТОВ "ТБ "Південний Буг" наводить аргументи про те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки усім обставинам справи і не з`ясували їх у повному обсязі, не перевірили доказами.
27. Зокрема, скаржник зазначає, що директор ТОВ "ТБ "Південний Буг", який є єдиним офіційним представником цього Товариства, фізично був відсутній у місті станом на дату початку здійснення планової перевірки. При цьому, суди не врахували, що ТОВ "ТБ "Південний Буг" повідомляло про можливість початку перевірки тільки з 21.05.2014, однак таке повідомлення відповідачем було проігноровано, а перевірку розпочато за відсутності уповноваженого представника Товариства.
28. Позивач наголошує й на тому, що наказ про продовження строку проведення планової перевірки йому не вручався і це, на думку скаржника, є порушенням Порядку №553.
29. ТОВ "ТБ "Південний Буг" звертає увагу на те, що суди першої та апеляційної інстанцій невірно встановили обставини справи й зазначили про подання позивачем заяви стосовно переоформлення дозволу на виконання будівельних робіт у довільній формі і направлення її до ДАБІ України.
30. З цього приводу позивач вказує на те, що вищезгадана заява була подана ним за формою, затвердженою Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (далі - Порядок №466), і така заява, згідно пунктів 23, 24 цього ж Порядку підлягала розгляду саме інспекцією, яка видала дозвіл на виконання будівельних робіт, а не ДАБІ України, як помилково визначено в оскаржуваних судових рішеннях.
31. Окрім цього, позивач вказує на неврахування судами попередніх інстанцій вимог частини сьомої статті 37 Закону №3038-VI, згідно з якою забороняється продовження виконання будівельних робіт без повідомлення, у разі зміни генерального підрядника, протягом трьох робочих днів про це інспекції ДАБК, яка видала дозвіл на виконання будівельних робіт, з наданням підтверджуючих документів. На підставі наведених положень законодавства скаржник вважає, що обов`язки замовника будівництва є вичерпаними з моменту подання такого повідомлення і це, на переконання позивача, дозволяло йому здійснювати продовження виконання будівельних робіт.
32. У зв`язку з цим, скаржник відзначає, що переоформлення дозволу на виконання будівельних робіт є обов`язком відповідача, а тому судами фактично перекладено обов`язок інспекції ДАБК на позивача.
33. Насамкінець, у касаційній скарзі ТОВ "ТБ "Південний Буг" вказує на те, що ухвалені судами попередніх інстанцій оскаржувані судові рішення є необґрунтованими, позаяк під час розгляду справи не враховано усіх поданих Товариством доказів, а саме - постанови Центрального районного суду м. Миколаєва у справі №490/11850/14-а, де встановлено, що в діях ОСОБА_4 відсутній склад правопорушення…, оскільки ним були дотримані вимоги частини 7 статті 37 Закону №3038-VI.
34. У запереченнях на касаційну скаргу, поданих до Вищого адміністративного суду України управлінням ДАБІ України у Миколаївській області, останнє просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, оскільки вважає, що такі є законними та обґрунтованими, а наведені скаржником доводи не свідчать про наявність підстав для скасування цих судових актів.
35. На підтримку таких вимог зазначено, що планова перевірка об`єкта будівництва була проведена у присутності усіх суб`єктів містобудування, які здійснюють будівельні роботи і технічний нагляд на цьому об`єкті, як це вимагається, зокрема, Порядком №553. При цьому, відсутність керівника ТОВ "ТБ "Південний Буг" лише у перший день проведення перевірки не порушує законодавства і не впливає на законність такої перевірки.
36. Безпідставними вважає управління ДАБІ України у Миколаївській області й аргументи позивача про порушення відповідачем строку проведення планової перевірки, оскільки така була продовжена у передбачений Порядком №553 спосіб з виданням відповідного наказу.
37. Стосовно ж тверджень скаржника про наявність у нього права на продовження виконання будівельних робіт на підставі повідомлення про зміну генерального підрядника, у запереченнях на касаційну скаргу зазначено, що таке повідомлення не відповідало формі, затвердженій Порядком №466, зокрема, не містило печатки інженера технічного нагляду і було повернуто ТОВ "ТБ "Південний Буг". Таким чином, правильними є висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у позивача права на продовження виконання будівельних робіт на об`єкті.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
38. Так, відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
39. Частинами третьою, четвертою вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
40. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону №3038-VI).
41. Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
42. Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
43. За приписами пункту 5 цього ж Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
44. В свою чергу, за змістом пункту 6 Порядку №553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи інспекції, який затверджується керівником відповідної інспекції. Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на п`ять робочих днів. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
45. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
46. Посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації (пункт 11 Порядку №553).