Постанова
Іменем України
28 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 607/15692/19
Провадження № 14-39 цс 20
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Козівського районного військового комісаріату, Тернопільського обласного військового комісаріатупро відшкодування шкоди, визнання протиправним розпорядження та заборону вчиняти дії
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 5 липня 2019 року, постановлену суддею Ромазаном В. В., і постанову Тернопільського апеляційного суду від 15 серпня 2019 року,прийняту колегією суддів у складі Шевчук Г. М., Міщія О. Я., Ткача З. Є.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив:
1.1. Стягнути з відповідачів солідарно на свою користь відшкодування збитків у розмірі 920,00 грн і моральної шкоди у розмірі 375,00 грн.
1.2. Визнати протиправним розпорядження Тернопільського обласного військового комісаріату в листі від 10 липня 2017 року (далі - оскаржене розпорядження) щодо витребування військовими комісарами ОРМВК заяв в учасників бойових дій на отримання ними разової грошової допомоги ветеранам війни, особам, на яких поширюється дія Законів України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань".
1.3. Заборонити Тернопільському обласному військовому комісаріату видавати розпорядження щодо витребування військовими комісарами заяв в учасників бойових дій на отримання ними разової грошової допомоги ветеранам війни без законних на те підстав.
2. Мотивував позов такими обставинами:
2.1. 18 жовтня 2018 року Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 819/1232/18 за позовом позивача до Управління праці та соціального захисту населення Козівської районної державної адміністрації, Козівського районного військового комісаріату. Суд задовольнив позов частково: визнав неправомірною бездіяльність Козівського районного військового комісаріату щодо невключення позивача у списки для отримання разової грошової допомоги за 2017 рік; зобов`язав Козівський районний військовий комісаріат подати додатковий список на отримання разової грошової допомоги за 2017 рік до Управління праці та соціального захисту населення Козівської районної державної адміністрації, включивши в нього позивача, та зобов`язав це управління виплатити позивачеві таку допомогу.
2.2. Неправомірними діями обох відповідачів позивачеві завдані збитки на суму 920,00 грн і моральна шкода, розмір відшкодування якої позивач оцінює у 375,00 грн.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
3. 5 липня 2019 року Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі. Мотивував тим, що позов не можна розглядати за правилами цивільного судочинства. Роз`яснив позивачу його право на звернення до суду із заявленими позовними вимогами за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
4. 15 серпня 2019 року Тернопільський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 5 липня 2019 року. Вказав, що спір стосується підготовки та складання списків для отримання разової грошової допомоги особами, які є суб`єктами владних повноважень, а позивач як заінтересована особа просить визнати протиправними та заборонити вчиняти певні дії цим суб`єктам. Тому справу має розглядати адміністративний суд.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 21 жовтня 2019 року позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 5 липня 2019 року та постанову Тернопільського апеляційного суду від 15 серпня 2019 року і направити справу для продовження розгляду.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
6. 12 лютого 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що позивач в апеляційній і касаційній скаргах зазначав про необхідність розгляду спору за правилами цивільного судочинства.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
7. Позивач мотивував касаційну скаргу так:
7.1. Суди порушили його право на суд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), оскільки справу за всіма вимогами слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
7.2. Адміністративний суд вирішує вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити питання законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, що спричинило заподіяння шкоди. Натомість позивач просив стягнути відшкодування шкоди за дії відповідачів, які не оскаржує до суду.
7.3. Оскаржене розпорядження не можна вважати рішенням суб`єкта владних повноважень, яке треба оскаржувати за правилами адміністративного судочинства, оскільки таке розпорядження викладене у формі "звичайного листа".
(2) Позиції інших учасників справи
8. 3 грудня 2019 року Козівський районний військовий комісаріат подав відзив на касаційну скаргу, в якому вказав, що судові рішення відповідають приписам матеріального та процесуального права. Тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення.
9. Інший відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Загальні принципи щодо розмежування цивільної й адміністративної юрисдикцій
10. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
11. Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК України) передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
12. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
13. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, зазвичай, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
14. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
15. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
18. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
19. Стосовно терміну "владні управлінські функції", то зміст поняття "владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а "управлінські функції" - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.
20. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17(пункти 19-21)).
21. Тому помилковим є застосування пункту 1 частини першої статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
(1.2) Застосування загальних принципів розмежування юрисдикцій у цій справі
(1.2.1) Щодо юрисдикції суду за вимогою про відшкодування збитків
22. Позивач просить відшкодувати йому збитки у сумі 920,00 грн. Підставою для звернення з такою вимогою вказав те, що Козівський районний військовий комісаріат керувався при складенні списку осіб на отримання разової грошової допомоги оскарженим розпорядженням. Через незаконні, на думку позивача, дії відповідачів він не отримав такої допомоги за 2016 рік. А тому просить стягнути солідарно з відповідачів суму, що відповідає розміру означеної допомоги за 2016 рік.
23. Суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що таку вимогу треба розглядати за правилами адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду з таким висновком судів погоджується.
24. Відповідно до частини п`ятої статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі, який визначається Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України.
25. У 2016 році виплату до 5 травня разової грошової допомоги, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань", здійснювало Міністерство соціальної політики шляхом перерахування коштів на зазначені цілі структурним підрозділам з питань соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій, які через відділення зв`язку або через установи банків перераховували їх на особові рахунки громадян за місцем отримання пенсії (особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання). Для учасників бойових дій розмір вказаної допомоги становив 920 грн (підпункт 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 року № 141 "Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань").
26. Отже, сума збитків, про відшкодування яких просить позивач, є сумою разової грошової допомоги, на яку він розраховував за 2016 рік.
27. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що 18 жовтня 2018 року Тернопільський окружний адміністративний суд постановив ухвалу у справі № 819/1232/18, згідно з якою залишив без розгляду вимоги позивача до Управління праці та соціального захисту населення Козівської районної державної адміністрації, Козівського районного військового комісаріату про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання виплатити грошову допомогу саме за 2016 рік. Мотивував ухвалу тим, що, звернувшись до суду з оскарженням неправомірних дій Управління праці та соціального захисту населення Козівської районної державної адміністрації аж у липні 2018 року, позивач пропустив шестимісячний строк для звернення за захистом його прав. Підстав для поновлення такого строку суд не встановив.Позивач зазначену ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду не оскаржував.
28. Велика Палата Верховного Суду вважає, що кваліфікація позивачем у справі № 607/15692/19 суми разової грошової допомоги як збитків і заявлення відповідної вимоги як до Козівського районного військового комісаріату, так і до Тернопільського обласного військового комісаріату, який не брав участі у справі № 819/1232/18, не впливає на зміну юрисдикції суду. Тому суди першої й апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що розгляд вимоги про стягнення 920,00 грн разової грошової допомоги, яку позивач кваліфікував як збитки, відповідно до статті 19 КАС України належить до юрисдикції адміністративного суду.
(1.2.2) Щодо юрисдикції суду за вимогою про визнання протиправним оскарженого розпорядження
29. Позивач просить визнати протиправним оскаржене розпорядження, оскільки вважає, що відповідачі не мали права витребувати в нього заяву для підготовки та складання списків осіб для отримання разової грошової допомоги, гарантованої частиною п`ятою статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Проте стверджує, що таке розпорядження не є рішенням суб`єкта владних повноважень, бо викладене у формі листа. А тому, на думку позивача, оскаржене розпорядження суд має визнати протиправним за правилами цивільного судочинства.
30. Велика Палата Верховного Суду з таким доводом позивача не погоджується. Те, що оскаржене розпорядження викладене у формі листа, не впливає на визначення юрисдикції суду. Суди першої й апеляційної інстанції дійшли по суті правильного висновку про те, що спір за цією вимогою стосується підготовки та складання особами, які є суб`єктами владних повноважень, списків для отримання разової грошової допомоги, а позивач як заінтересована особа просить визнати протиправними дії цих суб`єктів.
31. Оскільки вимога позивача про визнання протиправним оскарженого розпорядження стосується рішення суб`єкта владних повноважень щодо виплати разової грошової допомоги, таку вимогу відповідно до статті 19 КАС України слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
(1.2.3) Щодо юрисдикції суду за вимогою про стягнення моральної шкоди
32. Позивач просить стягнути з відповідачів солідарно на його користь відшкодування моральної шкоди у розмірі 375,00 грн, завданої, на його думку, протиправними діями відповідачів, через які він не отримав разову грошову допомогу у визначений у законодавстві строк.
33. Суди першої й апеляційної інстанцій вважали, що таку вимогу теж треба розглядати за правилами адміністративного судочинства. Проте Велика Палата Верховного Суду з таким висновком судів не погоджується.
34. 18 жовтня 2018 року у справі № 819/1232/18 Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалив рішення, згідно з яким вже визнав неправомірною бездіяльність Козівського районного військового комісаріату щодо невключення позивача у списки для отримання разової грошової допомоги за 2017 рік відповідно до статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та зобов`язав Козівський районний військовий комісаріат подати додатковий список на отримання позивачем такої допомоги до Управління праці та соціального захисту населення Козівської районної державної адміністрації, а це Управління - виплатити позивачеві зазначену допомогу.
35. Вимогу про відшкодування моральної шкоди у справі № 819/1232/18 позивач не заявляв. І як в апеляційній, так і в касаційній скаргах звертає увагу на те, що за правилами адміністративного судочинства суд може розглядати вимогу про відшкодування моральної шкоди лише в одному випадку.
36. Відшкодування моральної (немайнової) шкоди є одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів (пункт 9 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України). Проте таку вимогу справді не завжди можна розглядати за правилами цивільного судочинства. Так, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства(частина п`ята статті 21 КАС України).
37. За змістом позовної заяви позивач не стверджує, що моральну шкоду йому завдали дії з видання оскарженого розпорядження. Наполягає на тому, що має право на відшкодування такої шкоди за дії відповідачів, які у справі № 607/15692/19 не оскаржує. Вказує, що моральну шкоду завдали дії відповідачів, внаслідок яких він не отримав разову грошову допомогу у визначений у законодавстві строк. Стосовно такої допомоги за 2017 рік невчасність її отримання підтверджує чинне рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 819/1232/18.