ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №826/14219/16
адміністративне провадження №К/9901/62299/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Славутської міської ради до Кабінету Міністрів України, третя особа Міністерство фінансів України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити ді, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Славутської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2018 року ( прийняте у складі головуючого Шейко Т.І., суддів Пащенка К.С., Чудак О.М.) постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Троян Н.М., суддів: Костюк Л.О., Файдюк В.В.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. Славутська міська рада Хмельницької області (далі позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом ( з урахуванням уточнень) до Кабінету Міністрів України, ( далі -відповідач), третя особа Міністерство фінансів України в якому просила визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, який всупереч вимогам статті 22, статей 116, 117, 143 Конституції України, п. 1, 2 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", статей 83, 85, 103-3 (чинної на момент виникнення спірних відносин) Бюджетного кодексу України, статті 67 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачив субвенції на підготовку робочих кадрів, що спрямовуються на оплату поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів.
2. Обґрунтовуючи вимоги позивач зазначив, що Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, відповідно до статті 116 Конституції України, пунктів 1, 2 частини 1 статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" розробляє проекти законів про Державний бюджет України, забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій. Проте, Кабінетом Міністрів України при підготовці Проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25.12.2015 р. взагалі не передбачено видатків у вигляді субвенції на підготовку робітничих кадрів, що спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів, чим порушено законодавство України та права і законні інтереси територіальної громади міста Славути в цілому і студентів професійних закладів, зокрема. Така бездіяльність змусила Славутську міську раду звернутися із заявленим позовом до суду.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у задоволені позовних вимог відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що для отримання необхідного фінансування для забезпечення діяльності професійно-технічних закладів державної чи комунальної власності, необхідним є вжиття спільних заходів як центральними органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування, відтак Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади згідно зі статтею 113 Конституції України, діяв відповідно та у межах наданих повноважень, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просять їх скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач зазначає, що обсяги фінансування на професійно-технічну освіту за рахунок субвенції на робітничі кадри не можуть бути зменшені. Або взагалі не передбачені як у даному випадку, навіть у разі виділення додаткового фінансування, в тому числі, і у вигляді стабілізаційної дотації, що не може розцінюватись належним фінансуванням закладів професійно-технічної освіти.
6.1. Також, позивач вказує, що суд першої та апеляційної інстанції не надав правової оцінки факту допущення відповідачем протиправної бездіяльності, що полягає у не вжитті ним заходів та не прийнятті рішень (проектів) по зазначенню в законопроекті "Про Державний бюджет України на 2016 рік" субвенції на підготовку робітничих кадрів, яка є джерелом фінансування професійно-технічної освіти і спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів, тим самим спричинило обмеження прав громадян на освіту і працю в державних закладах, які надають професійно-технічну освіту.
6.2. Позивач звертає увагу на те, що на території м. Славута функціонує Державний професійно-технічний навчальний заклад "Славутський професійний ліцей" (ДПТНЗ "СПЛ"): юридична особа з організаційно-правовою формою - державний заклад, який входить до сфери управління Міністерства освіти і науки України, яке є його засновником. Відповідно до ст. 27 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" Кабінету Міністрів України було доручено до 1 січня 2016 року забезпечити передачу в установленому порядку видатків на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних та інших навчальних закладах на фінансування з місцевих бюджетів.
6.3. Крім того, даною законодавчою нормою встановлено, що видатки на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних закладах та інших навчальних закладах, розташованих у містах обласного значення, планується з 2016 року у відповідних бюджетах міст обласного значення, а на інших територіях - у відповідних обласних бюджетах та бюджеті міста Києва, із одночасним забезпеченням Кабінетом Міністрів України: - 1.1 передачі з державної власності у комунальну власність відповідних установ, закладів та організацій; 1.2 за підсумками першого кварталу 2016 року проведення моніторингу фінансового забезпечення професійно-технічних навчальних закладів державної форми власності за рахунок коштів обласних та міських (міст обласного значення) бюджетів та у разі необхідності внести пропозиції щодо змін до бюджетного законодавства.
6.4. Державний професійно-технічний навчальний заклад "Славутський професійний ліцей" із державної до комунальної власності в установленому законодавством порядку Кабінетом Міністрів України не передано.
6.5. Відповідно до частин 2, 4, 6 статті 50 Закону України "Про професійно-технічну освіту" фінансування професійної підготовки кваліфікованих робітників (первинної професійної підготовки), соціальний захист учнів, слухачів та педагогічних працівників у державних або комунальних професійно-технічних навчальних закладах, у межах обсягів державного замовлення, здійснюється на нормативній основі за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів. Оскільки, Славутською міською радою не підтверджено замовлення на підготовку робітничих кадрів, то, відповідно, в міської ради не виникло обов`язків щодо фінансування вказаних видатків за рахунок власних надходжень.
6.6. Частинами 1, 2 статті 103-3 Бюджетного кодексу України (чинної на момент виникнення спірних відносин) передбачено, що субвенція на підготовку робітничих кадрів спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних та інших навчальних закладів державної та комунальної форми власності, які надають послуги з підготовки кваліфікованих робітників на умовах державного замовлення. У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги зазначеної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя) бюджетів.
6.7. Пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України №7 від 14.01.2015 р. (чинної на момент складання законопроекту "Про Державний бюджет України на 2016 р." та на початок бюджетного періоду за 2016 р.) затверджено Порядок та умови надання субвенції на підготовку робітничих кадрів з державного бюджету місцевим бюджетам. Пунктами 1, 3 цього Порядку передбачено, що ці Порядок та умови визначають механізм надання субвенції на підготовку робітничих кадрів з державного бюджету місцевим бюджетам; субвенція спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних та інших навчальних закладів державної та комунальної власності, які надають послуги з підготовки кваліфікованих робітників на умовах державного замовлення.
6.8. Відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в Державному бюджеті України не передбачено субвенцію на підготовку робітничих кадрів, в той час як фактична потреба в коштах становила 4 742 705 грн., що підтверджується фінансовим управлінням виконавчого комітету Славутської міської ради за результатами аналізу фінансування установ на 31.12.2016 р. Недофінансування на початку 2016 року послуг з підготовки робітничих кадрів спричинило заборгованість по заробітній платі і стипендіях та підвищило рівень соціальної напруги. З огляду на вказане, Славутська міська рада була змушена прийняти рішення №2-4/2016 від 21.01.2016 р. "Про внесення змін до бюджету міста Славути на 2016 рік", в тому числі і щодо фінансування ДПТНЗ "СПЛ" з бюджету міста.
6.9. Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, відповідно до ст. 116 Конституції України, п. 1, 2 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" розробляє проекти законів про Державний бюджет України, забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій. Проте, Кабінетом Міністрів України при підготовці Проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25.12.2015 р. взагалі не передбачено видатків у вигляді субвенції на підготовку робітничих кадрів, що спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів, чим порушено законодавство України та права і законні інтереси територіальної громади міста Славути в цілому і студентів професійних закладів, зокрема.
7. Третя особа надала відзив на касаційну скаргу позивача, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Статтею 27 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25.12.2005 року №928-VIII встановлено, що Кабінет Міністрів України до 01 січня 2016 року повинен забезпечити передачу в установленому порядку видатків на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних та інших навчальних закладах на фінансування з місцевих бюджетів.
9. Установити, що видатки на підготовку робітничих кадрів у професійно-технічних закладах та інших навчальних закладах, розташованих у містах обласного значення плануються з 2016 року у відповідних бюджетах міст обласного значення, а на інших територіях - у відповідних обласних бюджетах та бюджеті міста Києва.
10. Кабінету Міністрів України: забезпечити передачу з державної власності у комунальну власність відповідних установ, закладів та організацій; вжити заходів щодо модернізації мережі професійно-технічних навчальних закладів з урахуванням необхідності їх укрупнення та здійснення підготовки робітничих кадрів відповідно до потреб регіону та ринку праці, використання потенціалу таких навчальних закладів для здійснення підготовки та перепідготовки незайнятого населення, не допустивши при цьому їх закриття чи перепрофілювання впродовж 2016 - 2018 років, а також скорочення чисельності працівників не більше 10 відсотків щороку; - за підсумками першого кварталу 2016 року провести моніторинг фінансового забезпечення професійно-технічних навчальних закладів державної форми власності за рахунок коштів обласних та міських (міст обласного значення) бюджетів та у разі необхідності внести пропозиції щодо змін до бюджетного законодавства.
11. Уважаючи дії відповідача протиправним щодо не передбачення в проекті Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" субвенції на підготовку робочих кадрів, що спрямовуються на оплату поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів, відтак вказане стало підставою для звернення останнього за захистом своїх прав до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
12. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
14. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закон № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
18. Згідно з частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
19. Відповідно до частини 1, 4, 5 статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування" органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.