ПОСТАНОВА
Іменем України
15 травня 2020 року
Київ
справа №361/6571/16-а
адміністративне провадження №К/9901/32491/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Броварської міської ради Київської області й відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - Скорнякової Олени Олександрівни на постанову Броварського міськрайонного суду Київської області у складі судді Василишина В.О. від 10 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Троян Н.М. від 15 червня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду із позовом до Броварської міської ради Київської області (далі - Броварська МР, відповідач 1), відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області (далі - відділ ДАБК Броварської МР, відповідач 2), треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 (далі - треті особи), в якому просить скасувати постанову № А-0811/2 від 8 листопада 2016 року у справі про адміністративне правопорушення, винесену начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області Мельниченком Б.М. про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених частиною першою статті 96 та частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі за текстом - КУпАП) й накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 5 100 грн 00 коп.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржувана постанова є необґрунтованою та безпідставною, оскільки під час її винесення не враховані істотні обставини справи, а саме щодо його необізнаності із вимогами містобудівного законодавством про необхідність оформлення дозвільного документу на реконструкцію гаража. Ремонт гаражів був проведений в стані крайньої необхідності, тобто для усунення небезпеки, тому що ця небезпека за даних обставин не могла бути усунута іншими засобами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 10 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ОСОБА_1 виконано реконструкцію частини житлового будинку по АДРЕСА_1 без документа, що надає право на виконання будівельних робіт та проектної документації, а тому винесення відносно нього постанова про накладення адміністративного стягнення є правомірною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 10 березня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі позивач вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що будівельні роботи проведені вимушено, зокрема, у зв`язку з аварійним станом будівлі, яка вимагала негайного її розібрання.
В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на положення статті 152 Житлового кодексу України (далі - ЖК України) та зазначає, що реконструкція без втручання в несучі конструкції та/або інженерні системи загального користування, не потребує отримання документів, що дають право на їх виконання.
Також скаржник зазначає, що судами не враховано, що його вже було притягнуто до адміністративної відповідальності за те ж саме правопорушення, проте відповідно до статті 61 Конституції України не допускається притягнення до відповідальності двічі за одне й те ж правопорушення.
Від Броварської МР надійшли заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 4 липня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 5 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 361/6571/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 361/6571/16-а за касаційною скаргою ОСОБА_1 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачу на підставі договору дарування від 18 грудня 2012 року належить 2/3 частини житлового будинку загальною площею 127,9 м2, житловою площею 57,4 м2, з господарськими будівлями та спорудами: сараєм "Б", гаражем "В", навісом "З", гаражем "Е", колодязем "К", огорожею "N", що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до договору дарування у конкретне користування позивача перейшли приміщення житлового будинку 2-1 - кухня, 2-2 - коридор, 2-3 - житлова, 2-4 - житлова, 2-5 - житлова, 2-6 - веранда, 2-7 - санвузол, та господарські будівлі гараж "В" та гараж "Е", частина огорожі "N".
Згідно із договором дарування від 18 грудня 2012 року ОСОБА_1 придбав земельну ділянку площею 0,0330 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
12 лютого 2016 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Мельниченком Б.М. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами перевірки складено акт та протокол про адміністративне правопорушення № 3-Л-А-1202/2 від 12 лютого 2016 року, в яких зазначено, що візуальним оглядом та відповідно до інформації, наведеної у технічному паспорті, розробленому КП Броварської міської ради "Броварське бюро технічної інвентаризації" від 20 грудня 2012 року, інвентарна справа № 2873, встановлено, що ОСОБА_1 без документа, що надає право на виконання будівельних робіт та проектної документації виконав реконструкцію частини житлового будинку (літ. "А-1"), гаражу (літ. "В") та гаражу (літ. "Е"), а саме: виконано демонтаж другого поверху гаражів та виконані роботи з добудови (мурування газоблоками) стін першого поверху, чим збільшено висоту першого поверху приміщення; демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та гаражем (літ. "В"); демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та гаражем (літ. "В"): демонтовано перегородку між гаражем (літ. "В") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а2"): демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а2"), демонтовано перегородку між прибудовою до житлового будинку (літ. "а2") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а7"), змінено цільове призначення приміщення. Зазначені дії порушують вимоги статей 31, 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Крім того, перевіркою встановлено, що реконструйований гараж, розміщено на відстані 1,0 м від будинку, розміщеного на сусідній земельній ділянці та на відстані 2,0 м від гаражу на сусідній земельній ділянці. Враховуючи зазначене, перевіркою встановлено невідповідність розміщення гаражу протипожежним нормам, визначеними пунктом 3.25* ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень", зазначений гараж, розміщений на відстані 0.3 м від межі сусідньої земельної ділянки, чим порушено вимоги пунктом 3.25* ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень".
12 лютого 2016 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Мельниченком Б.М. видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державним стандартів і правил, яким у термін до 1 вересня 2016 року ОСОБА_1 зобов`язано усунути виявлені порушення та у термін до 10 вересня 2016 року зобов`язано повідомити про результати виконання.
26 лютого 2016 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Мельниченком Б.М. винесено постанову № А-2602/1 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частинами першою та п`ятою статті 96 КУпАП на накладено штраф у розмірі 4 250 грн. 00 коп.
25 жовтня 2016 року відділом державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області видано направлення для проведення позапланової перевірки.
За результатами перевірки 26 жовтня 2016 року начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та протокол про адміністративне правопорушення № Л-А-2610/1.
Зі змісту вказаних документів судами попередніх інстанцій встановлено, що візуальним оглядом та відповідно до інформації, наведеної у технічному паспорті, розробленому КП Броварської міської ради "Броварське бюро технічної інвентаризації" від 20 грудня 2012 року інвентарна справа № 2873, реєстровий № 2707, встановлено, що ОСОБА_1 без документа, що надає право на виконання будівельних робіт, та проектної документації виконав реконструкцію частини житлового будинку (літ. "А-1"), гаражу (літ. "В") та гаражу (літ. "Е"), а саме: виконано демонтаж другого поверху гаражів та виконано роботи з добудови (мурування газоблоками) стін першого поверху, таким чином збільшено висоту першого поверху приміщення: демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та гаражем (літ. "В"): демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та гаражем (літ. "В"): демонтовано перегородку між гаражем (літ. "В") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а2"): демонтовано перегородку між гаражем (літ. "Е") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а2") та демонтовано перегородку між прибудовою до житлового будинку (літ. "а2") та прибудовою до житлового будинку (літ. "а7"), таким чином змінивши цільове призначення приміщення. Зазначені дії порушують вимоги статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Реконструйований гараж, розміщено на відстані 1,0 м від будинку розміщеного на сусідній земельній ділянці та на відстані 2,0 м від гаражу на сусідній земельній ділянці. Враховуючи зазначене, перевіркою встановлено невідповідність розміщення гаражу протипожежним нормам, визначеними п. 3.25* ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень", зазначений гараж, розміщений на відстані 0,3 м від межі сусідньої земельної ділянки, чим порушено вимоги п. 3.25* ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень". Вимоги припису від 12 лютого 2016 року № С-1202/2 ОСОБА_1 не виконано, а саме: не отримано документ, що надає право на виконання будівельних робіт або шляхом приведення земельної ділянки до попереднього стану чи іншим шляхом відповідно до чинного законодавства, та не усунуті порушення вищенаведених державних будівельних норм. Зазначені дії порушують частину першу статті 38, й частину четверту статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимоги Постанови Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року.
Цього ж дня відповідачем складено черговий припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № С-2610/1. Зазначеним приписом позивача зобов`язано у термін до 1 лютого 2017 року усунути порушення у сфері містобудівної діяльності в установленому законодавством порядку. Відповідно відмітки у протоколі про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 відмовився від підпису про ознайомлення із датою розгляду справи про адміністративне правопорушення та отримання копії протоколу, що був надісланий поштою.
8 листопада 2016 року відділом державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області прийнято постанову № А-0811/2 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 та частиною першою статті 188-42 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5 100 грн 00 коп.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Броварського міськрайонного суду Київської області від 10 березня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження відділу ДАБК Броварської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Пунктом 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.