ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №360/536/17-а
адміністративне провадження №К/9901/16975/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Бучанської міської ради Київської області про визнання незаконними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на постанову Бородянського районного суду Київської області у складі судді Міланіч А.М. від 12.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьмишиної О.М., Костюк Л.О., Шелест С.Б. від 26.07.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 (далі - позивачі) звернулися з позовом до Бучанської міської ради Київської області (далі - Міськрада, відповідач), в якому просили:
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );
- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );
- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );
- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );
- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_5 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із
АДРЕСА_2 );
- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_5 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду.
2. У позовній заяві наводились аргументи стосовно того, що позивачі у квітні 2016 року звертались до відповідача з клопотаннями про надання дозволу на розробку проектів землеустрою, однак за результатом розгляду цих клопотань Міськрадою були прийняті рішення про відмову в їх задоволенні. Такі рішення Міськради позивачі оскаржили у судовому порядку. Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 25.08.2016 у справі №367/5137/16-а зобов`язано Міськраду повторно розглянути подані позивачами клопотання про надання дозволу на розробку проектів землеустрою.
3. На виконання вищевказаного судового рішення Міськрада повторно розглянула клопотання відповідачів та 29.11.2016 прийняла рішення, якими вдруге відмовила у задоволенні клопотань.
4. Позивачі вважають, що такі рішення відповідача є незаконними, оскільки наведені у них підстави для відмови у надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок не передбачені статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). При цьому, у позовній заяві наголошувалось, що за даних конкретних обставин належним та ефективним способом захисту їх прав буде саме зобов`язання Міськради надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою, оскільки розгляд поданих ними клопотань втретє не забезпечує відновлення прав позивачів у тому обсязі, в якому вони порушені. На думку позивачів, протиправні дії відповідача та прийняті ним рішення, які визнані незаконними у судовому порядку, вказують на відсутність у Міськради наміру надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, а тому імовірно, після розгляду їх клопотань втретє знову буде прийнято негативне для них рішення, що зумовить необхідність повторного звернення до суду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Постановою Бородянського районного суду Київської області від 12.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано спірні рішення відповідача та зобов`язано Міськраду на черговій сесії ради повторно розглянути клопотання позивачів від 01.01.2016 про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства. В решті позову відмовлено.
6. Висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на тому, що у спірних рішеннях не наведено підстав, передбачених статтею 118 ЗК України, для відмови у наданні позивачам дозволів на розробку проектів землеустрою щодо вказаних ними земельних ділянок у власність, у зв`язку з чим такі рішення є незаконними та підлягають скасуванню.
7. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов`язання надати позивачам дозволи на розробку проектів землеустрою, виходили з того, що такі повноваження Міськради є дискреційними, а тому вирішення цих питань знаходиться поза межами компетенції суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачі подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить їх, у вищенаведеній частині, змінити, зобов`язавши відповідача надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 01.04.2016 позивачі звернулися до Бучанської міської ради Київської області з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га по АДРЕСА_2 .
10. 28.04.2016 звернення ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_6 , ОСОБА_5 було розглянуто Бучанською міською радою Київської області на 10 сесії VII скликання та рішеннями від 28.04.2016 №429-10-VII, 28.04.2016 №428-10-VII, 28.04.2016 №433-10- VII, 28.04.2016 №430-10-VII, 28.04.2016 №427-10-VII відмовлено їм у задоволенні заяв щодо надання земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га в
АДРЕСА_3 . Такі рішення позивачі оскаржили у судовому порядку.
12. Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 25.08.2016 у справі №367/5137/16-а вищезгадані рішення Міськради визнані незаконними та скасовані. Зобов`язано Бучанську міську раду Київської області на черговій сесії повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із вулицею АДРЕСА_2 ) та прийняти рішення у відповідності до норм статті 118 ЗК України.
13. На виконання зазначеного вище судового рішення, яке в апеляційному порядку не оскаржувалось і набрало законної сили, відповідачем 29.11.2016 на двадцять першій сесії сьомого скликання Бучанської міської ради Київської області були повторно розглянуті вказані клопотання позивачів від 01.04.2016 та вирішено відмовити їм у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_2, площею 0,10 га.
14. У мотивах вищеназваних рішень відповідач посилався на наявність суперечливих висновків, які містяться у мотивувальній частині рішення Ірпінського міськрайонного суду Київської області від 17.10.2014-ц та інформацію Генеральної прокуратури України щодо можливих фактів незаконного розпорядження Міськрадою землями в межах міста Буча.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. У касаційній скарзі позивачі наполягають на тому, що з огляду на встановлену і доведену у ході розгляду цієї справи незаконність спірних рішень Міськради, а також враховуючи факт неодноразового розгляду і протиправної відмови в задоволенні поданих ними клопотань про надання дозволів на розробку проектів землеустрою, суди попередніх інстанцій обрали неефективний спосіб захисту порушених відповідачем прав, зобов`язавши останнього повторно (втретє) розглянути такі клопотання. Це призвело до того, що реалізація права позивачів на безоплатну приватизацію земельних ділянок, гарантованого їм законодавством як учасникам бойових дій, учасникам антитерористичної операції, навмисно і неправомірно затягується Міськрадою, яка з непередбачених законом підстав ухиляється від виконання своїх обов`язків, тоді як захист цих прав у судовому порядку не призводить до їх відновлення.
16. Посилаючись на такі обставини, скаржники вважають, що у судів попередніх інстанцій не було підстав для відмови у задоволенні частини позовних вимог, у зв`язку з чим ухвалені ними судові рішення в цій частині є незаконними та необґрунтованими.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Так, підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України, абзацом першим частини першої, частиною другою якої встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
18. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
19. В свою чергу, за змістом частин шостої, сьомої статті 118 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
20. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
23. Зазначена правозастосовча практика неодноразово підтримана у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 07.06.2019 у справі №826/17196/17, від 25.02.2020 у справі №723/1964/14-а тощо.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
24. У даній справі жоден з учасників справи не оскаржує ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення в частині задоволених вимог про визнання протиправними та скасування спірних рішень Міськради, а тому колегія суддів здійснює касаційний розгляд справи у межах повноважень Верховного Суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), і не входить в обговорення цих питань.
25. З наведених у касаційній скарзі аргументів випливає, що підставою для звернення позивачів до касаційного суду слугувала незгода останніх з оскаржуваними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.
26. Скаржники вказують на те, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, не врахувавши усіх обставин справи і вимог норм матеріального та процесуального права, дійшов помилкового висновку про відсутність у суду компетенції для зобов`язання відповідача надати вищеназвані дозволи на розробку проектів землеустрою, відтак, обрав неефективний спосіб судового захисту прав, які, як доведено судовим розглядом справи, є порушеними.
27. Питання щодо ефективного способу захисту прав позивача у такій ситуації в судовій практиці поставало неодноразово.
28. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим, наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36- 39).