ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/511/19
Провадження № 11-1233заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.
розглянула у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року (судді Саприкіна І. В., Коваленко Н. В., Стеценко С. Г., Стародуб О. П., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ГПУ до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа - ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування рішення і
ВСТАНОВИЛА:
1. У вересні 2019 року ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 20 серпня 2019 року № 217/0/15-19 "Про відмову у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Кізя С. М. про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності" (далі - Спірне рішення).
Вимоги обґрунтовувала тим, що Спірне рішення є протиправним і таким, що підлягає скасуванню з підстав, передбачених статтею 65 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798?VIII), оскільки його ухвалив неповноважний склад ВРП й у ньому бракує посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких відповідач дійшов до таких висновків.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року провадження у справі закрив.
Насамперед суд першої інстанції виходив з того, що відсутність регламентації у національному праві оскарження рішень про відмову у відстороненні судді від посади є розумним обмеженням у цій процедурі, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. В аспекті цього суд вирішив, що позов ГПУ з окресленими вимогами не підлягає судовому розгляду.
3. ГПУ не погодилася з рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Зазначає, що суд у межах цієї справи надав позивачу формальну відповідь про відмову в розгляді справи, яка ґрунтується на суперечливій та непослідовній аргументації. Рішення ВРП має бути максимально вичерпним, ґрунтовним, повинне розкривати мотиви його ухвалення. Дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд має переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, особливо якщо позивач указує на явні та очевидні порушення під час їх ухвалення.
Наголошує, що позов подано належним позивачем у зв`язку з тим, що Спірне рішення порушує існуючий принцип правової визначеності у відповідних правовідносинах щодо доцільності відсторонення судді від здійснення правосуддя, внаслідок чого суддя, підозрюваний у вчиненні злочинів проти правосуддя, має можливість продовжувати здійснювати правосуддя, а позивача внаслідок постановлення такого рішення позбавлено права навіть за наявності нових обставин та підстав повторно звернутися до ВРП з клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.
Додає, що до спірних відносин не можуть застосовуватись висловлені Великою Палатою Верховного Суду висновки у справах № 800/414/17 та 9901/920/18, позаяк у цих справах Верховний Суд закрив провадження з підстав відсутності повноважень у позивачів на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, виснувавши, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Натомість виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), за яким такими випадками є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Зазначає, що у цій справі позов подано належним позивачем у зв`язку з виконанням ним владних функцій, у межах повноважень, визначених спеціальним законом, за наявності прямо передбаченого законом права звернення до адміністративного суду.
Спірне рішення, на думку позивача, має персональний характер, а тому є актом індивідуальної дії, оскільки породжує певні правові наслідки, які впливають на права і свободи тільки того суб`єкта, якому його адресовано. У цьому випадку, якщо керуватися резолютивною частиною Спірного рішення - стосовно правових наслідків для прокурора. Тобто, указує позивач, оскаржуваним актом про відмову заступнику Генерального прокурора у задоволенні клопотання прийнято рішення відносно диспозитивного права прокурора та породжено правові наслідки у вигляді заборони повторно звернутися з подібним клопотанням у цьому кримінальному провадженні.
Не погоджується ГПУ з позицією суду першої інстанції стосовно того, що висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) в порядку аналогії не можуть застосовуватися для захисту прав та інтересів суб`єктів владних повноважень.
4. ВРП у відзиві на апеляційну скаргу ГПУ просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Покликаючись на практику Великої Палати Верховного Суду, зокрема на те, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Звертає увагу, що ні Закон № 1697-VII, ні Закон № 1798-VIII, ні Закон України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" не наділяють ГПУ повноваженнями звертатися з позовом до суду щодо оскарження рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності. У компетенційних спорах позивачем є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Зазначає, що у спірних відносинах право звернення Генерального прокурора до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя було реалізоване. Попри це чинне законодавство не обмежує право звернення до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя в межах одного й того ж кримінального провадження за наявності інших підстав для відсторонення чи на різних стадіях кримінального провадження.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла такого висновку.
Фактичні обставини справи можна викласти таким чином.
Слідчий відділ Служби безпеки України у Чернігівській області за процесуальним керівництвом прокурорів відділу процесуального керівництва управління організації та процесуального керівництва в кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях ГПУ здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні від 05 серпня 2019 року № 22019270000000051 за підозрою ОСОБА_2 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною третьою статті 27, частиною першою статті 3511, частиною третьою статті 27, частиною другою статті 375, частиною другою статті 376 Кримінального кодексу України (далі - КК України); ОСОБА_3 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 27, частиною першою статті 3512, частиною другою статті 376 КК України; ОСОБА_4 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України; ОСОБА_1 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України.
02 серпня 2019 року заступник Генерального прокурора Кізь С . М. склав та вручив письмове повідомлення про підозру судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 у вчиненні злочинів, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України(перешкоджання діяльності ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови).
13 серпня 2019 року позивач скерував до ВРП клопотання за підписом заступника Генерального прокурора Кізя С. М. про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя.
За результатами розгляду вказаного вище клопотання ВРП прийняла Спірне рішення.
Вважаючи таке рішення ВРП протиправним, ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та законних інтересів.
6. Після відкриття провадження у справі та призначення її до розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло клопотання ВРП, у якому порушувалося питання про закриття провадження у справі.
Вирішуючи клопотання ВРП про закриття провадженні у справі, колегія суддів виходила з такого.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до частин першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Стаття 266 цього Кодексу встановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
Своєю чергою при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктний склад учасників спору.
Колегія суддів наголосила, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
Наприклад, відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено можливість звернення суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у цьому випадку ГПУ) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Подібна за змістом правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 та від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18.
7. З матеріалів справи вбачається, що ВРП Спірним рішенням відмовила у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Кізя С. М. про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням останнього до кримінальної відповідальності, оскільки таке клопотання є необґрунтованим.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з Рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
У контексті сказаного, ураховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, суд наголосив, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697?VII.
Згідно зі статтею 1 цього Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Суд першої інстанції зауважив, що перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У такому разі прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.