ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №806/1002/17
касаційне провадження №К/9901/55636/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Желєзного І.В., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Вінницької області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.06.2018 (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Совгира Д.І., Драчук Т.О.) у справі №806/1002/17 за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" про визнання протиправним і скасування спеціального дозволу на користування надрами,
В С Т А Н О В И В:
У квітні 2017 року Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" (далі - ТОВ "Райт Солюшн"), в якому просив визнати протиправним і скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4784, виданий 26.08.2016 Державною службою геології та надр України ТОВ "Райт Солюшн", з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно - промислової розробки родовища бурштину (ділянка Замисловицька), на території Житомирської області, Олевського району на захід від села Замословичі загальною площею 822,80 га.
В обґрунтування позовних вимог Заступник прокурора зазначив, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням процедури його видачі, а саме: у третьої особи відсутні рухомі та нерухомі активи, які підпадають під визначення "цілісний майновий комплекс"; ТОВ "Райт Солюшн" не мало нерухомого майна біля родовища щодо розробки якого просило видати дозвіл, а орендована земельна ділянка площею 0,3 га (землі промисловості) не пристосована для розміщення на ній будівель та споруд підприємств, що пов`язані з користуванням надрами; орган місцевого самоврядування не погодив надання такого дозволу, а також зміни на час видачі дозволу не надавали права видати дозвіл без проведення процедури аукціону.
Звернення до суду в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради Заступник прокурора мотивував тим, що зазначений орган місцевого самоврядування є одним із обов`язкових суб`єктів, який відповідно до вимог природоохоронного законодавства в обов`язковому порядку здійснює погодження надання дозволу на спеціальне користування надрами. Оскільки надра є виключною власністю Українського народу, видача дозволу всупереч відмови органу місцевого самоврядування у погодженні порушує інтереси держави у формі недотримання державним органом процедури його видачі та створює соціальну напругу серед мешканців Житомирської області можливим протиправним видобутком бурштину.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12.01.2018 адміністративний позов задоволено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем із порушенням встановленої Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615) процедури, зокрема, за відсутності передбачених підпунктом 8 пункту 8 цього Порядку умов для надання дозволу без проведення аукціону. В обґрунтування висновку про відсутність у підприємства цілісного майнового комплексу, як умови для надання дозволу без проведення аукціону, суд послався на пункт 3 Національного стандарту №1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав", затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 №1440, статтю 66 Господарського кодексу України та статтю 191 Цивільного кодексу України. Проаналізувавши ці правові норми, суд дійшов висновку, що цілісність (єдність) майнового комплексу полягає в нерозривному зв`язку поєднаних між собою на єдиній території об`єктів, у тому числі будівель або інших капітальних споруд (їх окремих частин), сукупність яких і забезпечує завершеність відповідного циклу виробництва (робіт, послуг). Втім, у спірному випадку наявне у позивача на правах оренди майно не підпадає під визначення та ознаки цілісного майнового комплексу, що виключає підстави для застосування спрощеної процедури отримання дозвільних документів без проведення аукціону. Також суд першої інстанції зазначив про некомплектність поданих на розгляд питання про надання дозволу на користування надрами документів. Суд першої інстанції відхилив доводи відповідача і третьої особи про те, що лист Житомирської обласної ради від 18.03.2016 не є погодженням чи відмовою у погодженні в розумінні законодавства, позаяк Порядок №615 жодних приписів щодо необхідності направлення лише рішень пленарних сесій органів місцевого самоврядування про надання чи відмову в наданні згоди на видачу спеціального дозволу на користування надрами не містить. Суд констатував, що лист Житомирської обласної ради від 18.03.2016 узгоджується із вимогами абз.9 пункту 9 Порядку № 615. Також суд першої інстанції встановив факт несвоєчасної сплати надрокористувачем обов`язкових платежів за надання дозволу, що є наслідком втрати останнім права на користування надрами.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.06.2018 скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.01.2018 та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову. Цією ж постановою суд апеляційної інстанції також скасував заходи забезпечення адміністративного позову, вжиті ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 03.04.2017.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції насамперед звернув увагу на те, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Разом з цим, приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі дозволу на спецкористування ТОВ "Райт Солюшн", яке полягає у неотриманні згоди Ради, і просила вжити відповідних заходів. При цьому, Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з`ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва, а суд першої інстанції належним чином не перевірив наявність таких підстав. Вирішуючи спір по суті правовідносин, суд апеляційної інстанції виходив з наступного. Щодо висновків суду першої інстанції про недотримання третьою особою умов, з якими законодавець пов`язує право отримання дозволу за спрощеною процедурою (без проведення аукціону), суд апеляційної інстанції вказав на те, що оцінка того чи дозволяє наявне у користуванні заявника майно та потужності здійснити повний технологічний цикл робіт з видобування та переробки корисних копалин, що передбачаються спеціальним дозволом, лежить у площинні виключних повноважень ліцензіата, а отже видача дозволу свідчить про те, що усі умови, необхідні для його видачі, зокрема й щодо користування цілісним майновим комплексом, на думку Держгеонадра, були дотримані. Товариство мало підстави сподіватися на те, що наданих ним документів достатньо для висновку про наявність у нього "цілісного майнового комплексу", відтак, за принципами "належного урядування", інша оцінка наданих третьою особою документів після видачі дозволу, зокрема як таких, що не доводять наявності "цілісного майнового комплексу", не може бути підставою для позбавлення дозволу, а по суті перекладення відповідальності за недоліки оцінки на Товариство. За наведених обставин, враховуючи специфіку робіт з геологічного вивчення надр, а саме такої корисної копалин як бурштин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про помилковість висновку суду першої інстанції про відсутність у ТОВ "Райт Солюшн" цілісного майнового комплексу. Також суд апеляційної інстанції констатував, що рішення обласної ради викладаються виключно у формі рішень, які приймаються під час пленарних засідань сесії після спільного обговорення проекту рішення депутатами відповідної ради. Голова обласної ради є представником Ради, проте він не може висловлювати позицію ради, щодо якої вона не визначилась у встановленому законом порядку та формі. Твердження голови ради про непогодження дозволу, без відповідного рішення ради, не може вважатися "рішенням" ради. При цьому, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що відносини щодо погодження надання дозволу виникли між Держгеонадра та Житомирською обласною радою, тобто без участі ТОВ "Райт Солюшн". Товариство мало підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними і дотримані умови, необхідні для надання дозволу. За таких обставин покладення на Товариство негативних наслідків недотримання процедури погодження дозволу, до того ж без пропозиції щодо виплати належного відшкодування, навіть якщо припустити, що такі порушення мали місце, призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права. З огляду на це, стверджувані у позові порушення під час погодження Житомирською обласною радою питання про надання дозволу на спецкористування надрами ТОВ "Райт Солюшн" не можуть бути підставою для скасування цього дозволу. За встановлених у справі фактичних обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про недоведеність підстав для припинення права користування надрами, а отже втручання у право на мирне володіння майном не можна вважати таким, що відбулось "на умовах, передбачених законом". Відтак мало місце порушення статті 1 Першого протоколу.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Прокуратура Вінницької області подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначене судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції фактичних обстави справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник стверджує, що Товариство не було власником і не мало у користуванні цілісний майновий комплекс, побудований (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, що унеможливлює отримання дозволу за спрощеною процедурою. Також скаржник вказує на недотримання відповідачем процедури погодження отримання дозволу на користування надрами з Житомирською обласною радою, яка заперечувала проти надання цього дозволу.
Ухвалою Верховного Суду від 07.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 16.07.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
На адресу касаційного суду від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України (у редакції Закону №2147-VIII) з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.02.2016 ТОВ "Райт Солюшн" подало до Державної служби геології та надр України заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, у якій просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Замисловицької ділянки надр в Олевському районі Житомирської області терміном на 5 років. Підставою надання дозволу заявником зазначено абзац 8 пункту 8 Порядку № 615.
24.02.16 за вх. № 3444/13/12-16 заява зареєстрована Держгеонадра України.
Державною службою геології та надр України 26.08.2016 за реєстраційним номером 4784 видано ТОВ "Райт Солюшн" спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме на геологічне вивчення, у тому числі дослідно- промислову розробку, з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Замисловицька), на захід від с. Замисловичі, Олевського району, Житомирської області, площею 822,80 га.
Спеціальний дозвіл видано на підставі наказу від 01.04.2016 №116, відповідно до підпункту восьмого пункту 8 Порядку №615.
Вважаючи, що дозвіл від 26.08.2016 №4784 на користування надрами видано з порушенням встановленої законом процедури та без наявності законодавчо визначених підстав, Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Так, статтею 15 цього Кодексу визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України "Про нафту і газ" Уряд затвердив Порядок №615, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
Відповідно до пункту 2 цього Порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.
Отже, на підставі зазначених норм Положення №1174 та Порядку №615 до повноважень Державної служби геології та надр України відноситься прийняття рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.
Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів с продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадра переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку.
Підпунктом 8 пункту 8 Порядку №615 визначено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію). У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).