ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №591/3050/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12514/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Сумської міської ради
на постанову Зарічного районного суду міста Суми від 21 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.)
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року (головуючий суддя - Макаренко Я.М., судді: Мінаєва О.М., Шевцова Н.В.)
у справі №591/3050/16-а
за позовом незалежної професійної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, ОСОБА_1
до департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради
треті особи: Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, голова комісії з ліквідації Войтенко Володимир Володимирович
про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2016 року позивачі звернулися до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року про звільнення ОСОБА_1 з посади завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування у зв`язку з ліквідацією департаменту;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР "Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- поновити ОСОБА_1 на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення на посаді завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 10 травня по 18 липня 2016 року в сумі 7 451,52 грн;
- стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні з 6 травня 2016 року в сумі 4 346,72 грн;
- стягнути судові витрати.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначали, що 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким припинено шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що стало підставою для звільнення з роботи працівників всього департаменту, в тому числі і позивача з посади завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування. Вважають вказане рішення незаконним, а, відповідно, і таким, що не може бути підставою для звільнення, оскільки Сумська міська рада під час прийняття оскаржуваного рішення порушила встановлений для регуляторних актів порядок оприлюднення та прийняття. Крім того, відповідач прийняв дане рішення в період дії ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про зупинення рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР в частині ліквідації департаменту та роботи комісії з цього приводу. До того ж, на їх думку, зі змісту рішення від 27 січня 2016 року №254-МР та рішення №531-МР від 30 березня 2016 року "Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" вбачається, що фактично відбувалася реорганізація департаменту, а не його ліквідація, у зв`язку з чим ОСОБА_1 мала право на переведення до новоутвореної установи.
3. Постановою Зарічного районного суду Сумської області від 21 вересня 2016 року позов задоволено частково.
4. Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста - юрисконсульта сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Поновлено на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста - юрисконсульта сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування з 7 травня 2016 року. Стягнуто з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 14 747,80 грн та 700 грн судових витрат.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2016 року рішення суду першої інстанції змінено в частині.
6. Абзац третій резолютивної частини постанови районного суду викладено у наступній редакції "Поновити ОСОБА_1 на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування з 6 травня 2016 року". Абзац четвертий резолютивної частини викладено у наступній редакції "Стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 14 592,56 грн, а також стягнути за рахунок бюджетних асигнувань департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради 700 грн судових витрат". У решті судове рішення залишено без змін.
7. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Сумська міська рада звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 30 грудня 2011 року ОСОБА_1 склала присягу посадової особи місцевого самоврядування та почала працювати у виконавчих органах Сумської міської ради.
9. Остання посада, яку позивач займала перед звільненням, була посада завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
10. 27 січня 2016 року Сумською міською радою прийнято рішення №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та управління підприємництва та споживчого ринку Сумської міської ради. Утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради: департамент забезпечення ресурсних платежів (з правом юридичної особи), управління архітектури та містобудування (з правом юридичної особи), відділ торгівлі, побуту та захисту прав споживачів та відділ з конкурсних торгів Сумської міської ради.
11. Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради станом на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій, перебував у стані припинення та працювала комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена рішенням від 27 січня 2016 року. Також у Витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є Войтенко В.В. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
12. Постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, у справі №587/769/16-а за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, незалежної професійної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О.М., за участю третьої особи департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме: частина перша рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 5 травня 2016 року; пп., пп. 3.1.1, 3.1.2. пункту 3.1. частини третьої рішення; пп. 3.2.1. пункту 3.2. частини третьої рішення; частина четверта рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у пп. 3.2.1. п. 3.2. частини третьої цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно - правових заходів щодо ліквідації даного департаменту; частина п`ята рішення; частина шоста рішення, що стосується проведення організаційно - правових заходів по переведенню, вивільненню працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності; частина сьома рішення щодо втрати чинності з 5 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР "Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції (зі змінами), що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; частина перша розділу "Виконавчі органи Сумської міської ради" додатку № 1 до рішення; частина сьома розділу "Виконавчі органи Сумської міської ради" додатку № 1 до рішення; Додаток № 2 до рішення "Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради". Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР "Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради".
13. Даним судовими рішенням встановлено, що оскаржуване рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року є регуляторним актом, яке направлене на врегулювання господарських та адміністративних відносин, однак прийнято всупереч визначеної законом процедури - без оприлюднення, аналізу регуляторного впливу тощо; передбачає затвердження структури та штату апарату виконавчих органів міської ради і прийнято без розгляду та внесення пропозиції міського голови з цього приводу, що суперечить вимогам закону; направлене не на ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин, а на його реорганізацію, оскільки міська рада не відмовилася від покладених на неї функцій та завдань, а поклала їх виконання на нові структури, а також не навела обґрунтувань з цього приводу.
14. Крім того в рамках справи № 587/769/16-а судом першої інстанції 29 квітня 2016 року було винесено ухвалу про забезпечення позову, якою зупинено дію частини першої рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності". Заборонено Сумській міській ради та її виконавчим органам, їх посадовим особам, ліквідаційній комісії департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, державним реєстраторам юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, нотаріусам вчиняти будь-які реєстраційні дії щодо внесення будь-яких відомостей, внесення змін до відомостей, інших відповідних записів до відповідних державних реєстрів, в т.ч. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, пов`язаних з департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також припиненням (ліквідацією) департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
15. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 8 червня 2016 року ухвалу Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про забезпечення позову було скасовано.
16. У той же час, 4 травня 2016 року Сумською міською радою прийнято рішення № 735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким викладено в новій редакції рішення № 254-МР, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.
17. У преамбулі рішення зазначено що його метою є забезпечення трудових прав працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_2, враховуючи необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради, раціонального використання матеріальних, фінансових та людських ресурсів.
18. Рішення №735-МР від 4 травня 2016 року було прийнято у зв`язку з тим, що дія більшої частини положень рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, яке стосується ліквідації та реорганізації виконавчих органів (зміни в організації виробництва), була зупинена ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року по справі № 587/769/16-а.
19. При співставленні текстів вказаних рішень встановлено, що рішення №735-МР відрізняється від рішення №254-МР лише тим, що воно було доповнено пунктами, якими врегульовано трудові права ОСОБА_2 та ОСОБА_3, а також збільшено загальну штатну чисельність апарату та виконавчих органів Сумської міської ради з 640,75 штатних одиниць (згідно з рішенням №254-МР) на 665,75 (згідно з рішенням №735-МР). Решта тексту рішення №735-МР є тотожним змісту рішення №254-МР.
20. 4 березня 2016 року позивач була попереджена що у зв`язку з ліквідацією департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно з рішенням від 27 січня 2016 року № 254-МР її посада підлягає скороченню, а вона звільненню 4 травня 2016 року. Також запропоновано вакантну посаду головного спеціаліста відділу виробничої сфери управління промисловості та підприємництва департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
21. На підставі протоколу комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 6 травня 2016 року № 2 позивача було звільнено з посади завідувача сектору з правового забезпечення у сфері архітектури та містобудування у зв`язку з ліквідацією департаменту 6 травня 2016 року.
22. Засідання комісії 6 травня 2016 року відбувалося на підставі та на виконання рішення Сумської міської ради від 4 травня 2016 року № 735-МР.