ПОСТАНОВА
Іменем України
14 травня 2020 року
Київ
справа №554/8629/15-а
адміністративне провадження №К/9901/20174/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 554/8629/15-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полтавської міської ради, Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича, треті особи - виконавчий комітет Шевченківської районної у м. Полтаві ради, виконавчий комітет Полтавської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов?язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 02 листопада 2018 року (головуючий суддя Микитенко В.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Григоров А.М., судді: Бартош Н.С., Подобайло З.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Полтавської міської ради, Полтавського міського голови Мамая Олександра Федоровича, треті особи - виконавчий комітет Шевченківської районної у м. Полтаві ради, виконавчий комітет Полтавської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати неправомірною бездіяльність міського голови міста Полтави, що полягала у неналежному розгляді заяв ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року та від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво;
1.2. зобов`язати Полтавську міську раду розглянути в межах компетенції заяву ОСОБА_1 від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво та вчинити всі дії, передбачені законодавством для захисту інтересів територіальної громади;
1.3. стягнути з Полтавського міського голови та Полтавської міської ради солідарно 500000,00 гривень моральної шкоди на користь ОСОБА_1, нанесеної у зв`язку з порушенням його громадянських прав та свобод.
1.4. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, відповідачами допущено бездіяльність, яка полягає у неналежному розгляді його заяв, в тому числі від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво гаража ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1, де знаходиться гараж позивача. Зазначив, що внаслідок такої бездіяльності йому спричинено моральну шкоду, яку оцінює в 500000,00 грн. Вказав, що його моральні страждання виразились, зокрема у тому, що він, будучи Заслуженим юристом України та вченим, зазнав нехтування його правами упродовж тривалого часу, що поступово призвело його до зневіри в українській правовій системі та місцевому самоврядуванні взагалі. Після цього він став дуже негативно відноситись до усіх представників системи місцевих органів владних повноважень, втратив рівновагу, став дуже роздратованим. Зазначене відобразилось і на стані його здоров?я. У нього почались гіпертонічні напади, отримав алергічне захворювання, нервовий криз.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Октябрського районного суду м. Полтава від 02 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності доказів протиправності бездіяльності відповідачів по справі, а тому і відсутності підстав для зобов`язання їх вчиняти певні дії та стягнення із них моральної шкоди.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову повністю.
4. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не врахували того, що в судах наявні численні позови Полтавської міської ради про знесення самочинного будівництва, а суди, вказуючи про відсутність такої компетенції у міської ради з обґрунтуванням наявності іншого спеціального органу, до повноважень якого належить звернення до суду з такими позовами, фактично, на його думку, спотворили суть спору та розглядали інші, які не мають відношення до предмету спору, питання. Наголошує, що він не звертався до суду з позовом про неправомірну бездіяльність інспекції державного архітектурно-будівельного контролю. Вважає, що цей орган наділений юрисдикцією звертатися до судів з позовами про знесення самочинно збудованих нерухомих об?єктів після того, як попередні заходи адміністративного впливу, пов?язані з усуненням якихось конкретних недоліків у процесі будівництва, не дали результатів. В цьому випадку забудовник взагалі не має права для початку робіт, тому через наявність грубих порушень комунальної власності він як член територіальної громади правомірно звернувся саме до органів місцевого самоврядування з проханням реалізувати свої повноваження щодо захисту комунальної власності. Однак, суди помилково, на його думку, відмовили йому в позові з огляду на відсутність такої компетенції у міського голови.
5. Виконавчий комітет Полтавської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про те, що Полтавська міська рада не повинна відповідати за цим позовом, оскільки звернення позивача від 30 березня 2015 року адресоване виключно Полтавському міському голові. Наголосив, що викладені позивачем у зверненні питання не належать до компетенції міського голови, оскільки, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в України" віднесені до кола відання відповідних рад та їх виконавчих комітетів, зокрема, до виключної компетенції районної у місті Полтава ради та її виконавчого комітету. Крім цього, висловив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. Постановою Октябрського районного суду міста Полтави від 12 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року, адміністративний позов ОСОБА_1 від 21 жовтня 2014 року задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, що полягала у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво. Зобов`язано виконавчий комітет Октябрської районної у місті Полтаві ради розглянути в межах компетенції заяву ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво та вчинити усі передбачені законодавством дії для її належної перевірки. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
7. Цим судовим рішенням встановлено, що 21 жовтня 2014 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Полтавської міської ради та виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, що полягає у протиправній передачі заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року на розгляд відділу містобудування та архітектури Октябрського райвиконкому; визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, що полягає у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1, та не вчиненні відповідних дій за її результатами; визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, що полягає у неналежному розгляді заяви ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1, та не вчиненні відповідних дій за її результатами; зобов`язати Полтавську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 09 вересня 2014 року про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1, та вчинити всі передбачені законом дії для її перевірки.
8. На підтвердження позовних вимог в цій справі позивач ОСОБА_1 посилався на те, що 09 вересня 2014 року він звернувся до Полтавської міської ради з повідомленням про незаконне будівництво, розпочате ОСОБА_2 на земельній ділянці, що належить територіальній громаді м. Полтави поряд із земельною ділянкою по АДРЕСА_1 . У відповідь на його заяву ним отримано лист виконавчого комітету Октябрської районної у місті Полтаві ради, згідно з яким його звернення розглянуто відділом містобудування та архітектури Октябрського райвиконкому з виходом на місце та в ході обстеження 25 вересня 2014 року ознак виконання робіт з будівництва гаража за вказаною адресою не виявлено. Вважає, що така бездіяльність є незаконною, оскільки на момент подання ним заяви від 09 вересня 2014 року ОСОБА_2 проводилась забудова частини земельної ділянки, що належить територіальній громаді.
9. Позовні вимоги ОСОБА_1 щодо розгляду його заяви від 09 вересня 2014 року до Полтавської міської ради вже були розглянуті у спорі між тими самим сторонами, про той самий предмет та із тих же самих підстав, а тому провадження у цій частині судом першої інстанції закрито.
10. Крім того, позивач ОСОБА_1 30 березня 2015 року звертався до міського голови міста Полтави із заявою, в якій просив з метою захисту інтересів Полтавської міської територіальної громади пред`явити до Октябрського районного суду міста Полтави позов до члена автогаражного кооперативу "Енергія" ОСОБА_2 про приведення у відповідність з законом самовільно захопленої земельної ділянки, що належить територіальній громаді міста Полтави, шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва.
11. Вказаний лист зареєстрований 03 квітня 2015 року у виконавчому комітеті Полтавської міської ради та міським головою накладена резолюція щодо взяття її на контроль, заява передана для розгляду голові Шевченківської (раніше - Октябрської) районної у місті Полтаві ради Бардінову А.В. При цьому, останньому вказано про прийняте рішення інформувати заявника.
12. 22 квітня 2015 року за вих. №Г02.1-27/474 головою Шевченківської (раніше - Октябрської) районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В. направлено повідомлення на адресу ОСОБА_1 та роз`яснено йому, що відповідними повноваженнями щодо подання указаного ним позову наділені відділи державного архітектурно-будівельного контролю, водночас, такими повноваженнями як складання протоколів, актів перевірок про вчинення правопорушень у сфері містобудування, надання обов?язкових до виконання приписів та накладення штрафів відповідно до закону не належить до повноважень районних у місті Полтаві рад та їх виконавчих комітетів.
13. Позивач, вважаючи неправомірною бездіяльність міського голови м. Полтави, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
18. Згідно з частиною другою статті 34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
19. Відповідно до статті 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
20. Статтею 5 Закону України "Про інформацію" встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
21. Законом України "Про звернення громадян" визначені питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднань громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливість участі в управлінні державними і громадськими справами для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
22. Згідно з частиною першою статті 1 цього Закону, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
23. За визначеннями, наведеними у статті 3 Закону, під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
24. Статтею 5 Закону встановлено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
25. Органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань) (частина перша статті 15 Закону).
26. Відповідно до статті 19 Закону України "Про звернення громадян", органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень, серед іншого, зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.
27. Згідно зі статтею 20 Закону, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
29. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з розглядом звернення ОСОБА_1, адресованого міському голові міста Полтави, а також тим, що, на думку позивача, міським головою міста Полтави допущено протиправну бездіяльність, що полягала у неналежному розгляді його заяви від 30 березня 2015 року про незаконне будівництво.
31. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
32. Виходячи з аналізу наведених норм законодавства, Верховний Суд зауважує, що орган, до якого направлена заява громадянина та до повноважень якого належить вирішення порушених у зверненні питань, зобов`язаний об`єктивно, всебічно і вчасно її розглянути, перевірити викладені в ній факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також повідомити громадянина про наслідки розгляду такої заяви.
33. Суди попередніх інстанцій встановили, що 30 березня 2015 року позивач звернувся до Полтавського міського голови з заявою, в якій просив з метою захисту інтересів Полтавської територіальної громади пред`явити до Октябрського районного суду міста Полтави позов до члена Автогаражного колективу "Енергія" В.І. Новікова про приведення у відповідність з законом самовільно захопленої земельної ділянки, що належить територіальній громаді м. Полтави, шляхом знесення об`єкта самочинного будівництва.
34. Заяву позивача зареєстровано 03 квітня 2015 року та, відповідно до резолюції Полтавського міського голови, взято на контроль і передано на розгляд голові Октябрської районної у місті Полтави ради Бардінову А.В., якому вказано про прийняте рішення інформувати заявника і Полтавського міського голову.
35. 22 квітня 2015 року головою Октябрської районної у місті Полтави ради Бардіновим А.В. направлено позивачу листа (вих. №Г02.1-27/474) на його заяву, відповідно до змісту якого останнього повідомлено, що з прийняттям 17 лютого 2011 року Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснення комплексу заходів, визначених положеннями статті 41 цього Закону як державний архітектурно-будівельний контроль, а саме: складання протоколів, актів перевірок про вчинення правопорушень в сфері містобудування, надання обов`язкових до виконання приписів та накладення штрафів відповідно до закону, покладено на інспекцію Державного архітектурно-будівельного контролю і не належить до повноважень районних у м. Полтаві рад та їх виконавчих комітетів.