ПОСТАНОВА
Іменем України
13 травня 2020 року
Київ
справа №819/2274/17
провадження №К/9901/61585/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Приватного акціонерного товариства "Галіція Дистилері" до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Галіція Дистилері" на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Мірінович У. А., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Попка Я. С., суддів: Хобор Р. Б., Улицького В. З.
І. Суть спору
1. У грудні 2017 року Приватне акціонерне товариство "Галіція Дистилері" (далі - ПАТ "Галіція Дистилері") звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування припису від 21 листопада 2017 року № 76.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що у період з 14 листопада 2017 року по 21 листопада 2017 року посадовими особами Управління Держпраці у Тернопільській області проведено планову перевірку ПАТ "Галіція Дистилері" щодо об`єкта Бучацького водозабору підземних вод, що експлуатується позивачем, з питань дотримання ним вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, а також ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини.
2.1. Вказує, що за результатами проведеної перевірки складено акт від 21 листопада 2017 року № 76, у якому встановлено низку порушень законодавства про надра та охорону праці, на підставі якого видано припис.
2.2. Стверджує, що відповідач не мав права здійснювати перевірку з питань ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини, оскільки в акті перевірки та в приписі зазначені інші питання, з яких була проведена перевірка ПАТ "Галіція Дистилері", а саме: з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, а також ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини.
2.3. Вважаючи, що порушення, виявлені відповідачем не відповідають дійсності, ПАТ "Галіція Дистилері" звернулось до суду з вимогою про скасування припису від 21 листопада 2017 року № 76.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 14 листопада 2017 року по 21 листопада 2017 року головним державним інспектором Управління Держпраці у Тернопільській області Деревенським С. О., згідно з наказом від 08 листопада 2017 року № 595 та на підставі направлення від 08 листопада 2017 року № 360 проведено планову комплексну перевірку ПАТ "Галіція Дистилері" щодо об`єкта Бучацького водозабору підземних вод, що експлуатується позивачем, з питань дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з промислової безпеки, а також ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини. Перевірка проводилась в присутності директора ПАТ "Галіція Дистилері" Рудоквас В. М.
4. За результатами перевірки складено акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 21 листопада 2017 року № 76, у якому зафіксовано низку виявлених в ході перевірки допущених позивачем порушень вимог законодавства, а саме:
статті 24 Кодексу України про надра, а саме на ділянці надр не проведено роботи по геологічному вивченню надр;
статті 21 Закону України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 року № 2694-ХІІ (далі - Закон № 2694-ХІІ), пункту 10 додатку 2 Переліку № 1107, а саме підприємством не отримано дозволу на роботи підвищеної небезпеки (експлуатація свердловин під час розробки родовищ корисних копалин);
статті 51 Кодексу України про надра, а саме: на підприємстві не розроблено щорічний (на 2017 рік) план відбору води з родовища підземних вод;
статті 51 Кодексу України про надра, а саме: на підприємстві не розроблена технологічна схема розробки родовища прісних підземних вод;
пункту 3 частини першої статті 53 Кодексу України про надра, а саме: на підприємстві не проведено державну звітність по обліку і руху запасів корисних копалин (форма 7-гр) за 2016 рік.
5. Не погодившись із висновками викладеними у зазначеному акті перевірки, позивач подав до Управління Держпраці у Тернопільській області заперечення.
6. Листом Управління Держпраці у Тернопільській області від 08 грудня 2017 року № 4057/01-05-6.2/17 повідомлено позивача, що усі порушення зазначені в акті перевірки правомірні і відповідають вимогам законодавчих актів України та відповідно до законодавства підлягають усуненню.
7. На підставі акту перевірки відповідачем видано припис від 21 листопада 2017 року № 76, в якому вимагається від ПАТ "Галіція Дистилері" вжити заходів щодо усунення зазначених порушень. Разом з цим зазначено про необхідність інформувати письмово про усунення кожного із зазначених в приписі порушень у тижневий строк після закінчення терміну усунення порушень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року, в позові відмовлено.
9. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що видання на підставі акту перевірки від 21 листопада 2017 року № 76 оскаржуваного припису, здійснені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Законом № 2694-XII, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) та Кодексом України про надра, а тому позовні вимоги є безпідставними, необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.
10. Зазначена позиція підтримана Київським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неправильне застосування норми статті 23 Кодексу України про надра у редакції, чинній до 01 січня 2016 року, не застосувавши її норми у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
12.1. Разом з цим зазначає, що суд апеляційної інстанції всупереч частині четвертій статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України не врахував обставини, встановлені постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року у справі № 876/2819/18.
12.1. Вказує на неврахування судами відсутності у відповідача повноважень для проведення перевірки ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини.
13. Водночас відповідач у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Згідно зі статтею 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
19. Згідно з підпунктом 16 пункту 4 Положення № 96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням законодавства у сфері охорони праці в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, у тому числі з питань: монтажу, ремонту, реконструкції, налагодження і безпечної експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів виробництва і машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
20. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи, що їй підпорядковуються (пункт 7 Положення № 96).
21. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення заходів державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.
22. Визначення державного нагляду (контролю) міститься у статті 1 Закону № 877-V та означає діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
23. Абзацом 3 статті 1 Закону № 877-V визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
24. Згідно зі частинами першою та другою статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
25. Статтею 4 Закону України "Про охорону праці" визначено, що державна політика в галузі охорони праці спрямована на створення належних, безпечних і здорових умов праці, запобігання нещасним випадкам та професійним захворюванням та базується на принципах пріоритету життя і здоров`я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.
26. У відповідності до вимог статті 23 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, а також підземні води (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не перевищує 300 кубічних метрів на добу.
27. Згідно з частиною першою статті 1 Водного кодексу України водозабір - це споруда або пристрій для забору води з водного об`єкта.
28. Пунктом 1.5.4 Інструкції із застосування Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр до родовища питних і технічних підземних вод, затвердженої наказом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04 лютого 2000 року № 23 (далі - Інструкція № 23), визначено, що водозабір підземних вод може складатися з однієї або групи компактно розміщених водозабірних споруд (свердловин, колодязів, каптажів).
29. За приписами статей 46, 48 Водного кодексу України водокористування може бути загальним або спеціальним. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.