ПОСТАНОВА
Іменем України
08 травня 2020 року
Київ
справа №826/7112/18
адміністративне провадження №К/9901/27028/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2019 року у складі судді Чудак О.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у складі колегії суддів: Степанюка А.Г., Епель О.В., Файдюка В.В., у справі № 826/7112/18 за позовом Публічного акціонерного товариства "Дніпрогаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Дніпрогаз" (далі - ПАТ "Дніпрогаз", позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпрогаз" до економічно обґрунтованого;
- зобов`язати НКРЕКП встановити економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпрогаз", зокрема, включивши до структури такого тарифу "Компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах", що включає компенсацію різниці в цінах на виробничо-технологічні витрати (ВТВ) за 2014-2015 роки та компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у загальному розмірі 127 086, 20 тис. грн без податку на додану вартість (ПДВ).
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року, позовні вимоги задоволено:
визнано бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпрогаз" до економічно обґрунтованого, - протиправною;
зобов`язано НКРЕКП встановити для ПАТ "Дніпрогаз" економічно обґрунтований тариф на послуги розподілу природного газу, зокрема, включивши до структури такого тарифу "Компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах", що включає компенсацію різниці в цінах на виробничо-технологічні витрати за 2014-2015 роки та компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у загальному розмірі 127 086, 20 тис. грн без податку на додану вартість.
Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. ПАТ "Дніпрогаз" здійснює діяльність з розподілу природного газу на підставі відповідної ліцензії, виданої згідно з постановою НКРЕКП.
3.2. Постановою НКРЕКП від 30.12.2013 №1803 установлено для ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.01.2014.
3.3. Постановою НКРЕКП від 30.04.2014 №582 установлено для ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.05.2014.
3.4. При розрахунку тарифу для ПАТ "Дніпрогаз" на транспортування природного газу у 2014 році не враховано вартості природного газу для ВТВ та НВ у загальній сумі 91 659 тис. грн.
3.5. До 31.03.2015 тариф для ПАТ "Дніпрогаз" на транспортування природного газу визначався постановою НКРЕКП від 30.04.2014 №582. Компенсація різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року та компенсація недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році у структурі тарифу не передбачена.
3.6. Постановою НКРЕКП від 03.03.2015 №507 встановлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.04.2015 по 30.06.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 3, 3 тис. куб. м.).
3.7. Постановою НКРЕКП від 30.06.2015 №1892 встановлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.07.2015 по 30.09.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 5 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.).
3.8. Постановою НКРЕКП від 24.09.2015 №2387 встановлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.10.2015 по 31.12.2015, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році у сумі 58 492, 30 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 74, 1 тис. куб. м.).
3.9. Постановою НКРЕКП від 29.12.2015 №3163 установлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.01.2016 по 31.03.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 5 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 50 072, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 63, 43 тис. куб. м.).
3.10. Постановою НКРЕКП від 24.03.2016 №424 установлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.04.2016 по 31.09.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 19 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 30 780, 40 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 38,95 тис. куб. м.).
3.11. Постановою НКРЕКП від 27.09.2016 №1614 внесені зміни у постанову НКРЕКП від 24.03.2016 №424, установлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.10.2016 по 31.12.2016, передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року в сумі 3 304, 50 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 4, 49 тис. куб. м.), компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015 році у сумі 30 780, 40 тис. грн без ПДВ (обсяг газу 41, 83 тис. куб. м.).
3.12. Постановою НКРЕКП від 15.12.2016 №2282 внесено зміни у постанову НКРЕКП від 24.03.2016 №424 та установлено ПАТ "Дніпрогаз" тариф на транспортування природного газу з 01.01.2017, який не передбачає для позивача компенсації витрат, що виникли внаслідок неврахованих у попередніх постановах НКРЕКП сум компенсації різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік та І квартал 2015 року та компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році, в розмірі 127086, 20 тис. грн.
3.13. 14 березня 2018 року ПАТ "Дніпрогаз" подав до НКРЕКП заяву №Dg04.2-СЛ-3257-0318 про встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природного газу на 2018 рік, в якій наголошував на необхідності включення до тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпрогаз" компенсації на погашення заборгованості за придбаний природний газ для ВТВ та НВ в сумі 127 086, 20 тис. грн. До вказаної заяви ПАТ "Дніпрогаз" додано розрахунок тарифу на послуги розподілу природного газу на 2018 рік.
3.14. 11 квітня 2018 року НКРЕКП у відповідь на вказану заяву ПАТ "Дніпрогаз" надіслала лист №3543/16/7-018, в якому зазначено, що спроби НКРЕКП прийняти будь-які рішення пов`язані із внесенням змін до Методики №236 або з проведенням розрахунків тарифів на послуги розподілу природного газу на основі потужності викликають негативну реакцію суспільства та політичний тиск на НКРЕКП, що унеможливлює встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги розподілу природного газу. Також повідомлено, про відсутність кворуму в НКРЕКП, що унеможливлює прийняття будь-яких рішень, у зв`язку з чим розгляд заяви позивача від 14.03.2018 №Dg04.2-СЛ-3257-0318 призупинено до моменту відновлення кворуму.
3.15. На думку ПАТ "Дніпрогаз", НКРЕКП допускає бездіяльність у здійсненні своїх повноважень з перегляду тарифів на послуги розподілу природного газу та приведення їх до рівня економічно обгрунтованих,
3.16. Посилаючись на викладене, позивач, уважаючи, що бездіяльністю НКРЕКП порушені його права, звернувся до суду з даним позовом.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем дотримано передбачені Кодексом адміністративного судочинства України строки звернення до адміністративного суду. Крім того зазначав, що відповідач, у порушення норм чинного законодавства, якими встановлено обов`язок відповідача щодо необхідності формування тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами з огляду на його економічну обгрунтованість, допустив бездіяльність, не розглянувши належним чином заяву позивача про перегляд тарифу та не переглянувши встановлені тарифи. Внаслідок неусунення відповідачем існуючої невідповідності тарифів фактичним витратам ПАТ "Дніпрогаз", для позивача залишається чинним економічно необгрунтований тариф, який не покриває витрат на придбання природного газу для потреб ВТВ та не містить компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу. Крім того вказував, що обраний спосіб захисту порушених прав позивача є правильним, та не свідчить про втручання суду у дискреційні повноваження НКРЕКП.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5.1. Вказує, зокрема, що бездіяльність відповідача щодо перегляду тарифу з газопостачання у даному випадку відсутня, оскільки розгляд заяви було зупинено на невизначений строк у передбаченому законом порядку. До того ж, як зазначає відповідач, позивачем було надано неповний пакет документів, що перешкоджало розгляду його заяви про перегляд тарифу. Також наголошує, що суди, приймаючи рішення про зобов`язання відповідача встановити для ПАТ "Дніпрогаз" економічно обгрунтований тариф, протирпавно втрутилися в дискреційні повноваження НКРЕКП. Крім того вказує про те, що позовні вимоги були заявлені позивачем з пропущенням передбаченого законом строку звернення до суду, оскільки предметом розгляду даної справи є ймовірна бездіяльність відповідача щодо неперегляду тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для позивача у бік економічно обгрунтованого у період з 2014 по 2015 роки, а з позовом позивач звернувся в травні 2018 року.
6. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. За змістом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Відповідно до статті 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", статті 9 Закону України "Про природні монополії", Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13.01.2010 № 12, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 15.01.2010 за № 29/17324, які діяли до 26.03.2017, тарифи повинні бути економічно обґрунтованими і встановлюватись таким чином, щоб забезпечити ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат.
9. Встановлення тарифів на розподіл природного газу належить до повноважень НКРЕКП відповідно до пункту 7 частини третьої статті 4 Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу" від 08.07.2010 № 2467-VІ, який діяв до 01.10.2015, частини третьої та частини шостої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329- VIII, який діє з 01.10.2015.
10. Відповідно до абзацу 2 частини четвертої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.
11. Частиною шостою статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги з розподілу), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.
12. Порядок та процедура встановлення тарифів регламентуються Порядком формування тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженим постановою НКРЕ від 28.07.2011 № 1384 (далі - Порядок № 1384), Методикою розрахунку тарифів на транспортування та постачання природного газу для підприємств 3 газопостачання та газифікації, затвердженою постановою НКРЕ від 04.09.2002 № 983 (далі - Методика № 983), Процедурою встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженою постановою НКРЕ від 03.04.2013 № 369, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 26.04.2013 за № 685/23217 (далі - Процедура № 369). Зокрема, вимога щодо встановлення НКРЕКП економічно обґрунтованого тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами, який би забезпечував ліцензіату відшкодування його обґрунтованих витрат виробництва, сплату всіх податків, обов`язкових платежів та бюджетних відрахувань відповідно до чинного законодавства України, а також отримання обґрунтованого рівня прибутку міститься - в пункті 2.1 Порядку 1384; в пунктах 1.5, 1.7, 4.1, розділу 5 Методики 983; в Процедурі 369.
13. Відповідно до пункту 4.1 розділу 4 "Розрахунок тарифів" Методики № 983 основними аналітичними показниками при визначенні тарифів на послуги з транспортування і постачання природного газу є витрати підприємства і обсяги протранспортованого та поставленого споживачам природного газу.
14. Пунктом 4.2. вказаного розділу передбачено, що витрати підприємства на транспортування та постачання природного газу визначаються згідно з національним Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 16 "Витрати" та Методичним положенням по плануванню, обліку і калькулюванню собівартості продукції (робіт, послуг) за економічними елементами витрат на підприємствах з газопостачання та газифікації та їх структурних підрозділах.
15. Згідно з пунктом 2.5 Процедури № 369 суб`єкт господарювання при зверненні до НКРЕ за встановленням тарифу обґрунтовує кожну складову витрат з відповідного виду діяльності, пов`язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат та прибутку. До таких витрат також відносяться витрати на закупівлю природного газу, що використовується для забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормованих втрат природного газу (далі - ВТВ та НВ) (пункт 4.5 Методики № 983, пункт 2.1.5 Процедури № 369).
16. Виробничо-технологічні витрати/втрати газу визначаються як газ, що втрачається під час транспортування газу газорозподільними та внутрішньобудинковими мережами, а також під час виконання профілактичних робіт і поточних ремонтів (розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 1), розділ 1 Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами (далі - Методика 2), затверджених наказом Мінпаливенерго від 30.05.2003 № 264.
17. Тобто, ВТВ під час розподілу газу виникають з об`єктивних причин, як наслідок технологічного процесу та зношеності газотранспортної системи, такі витрати є невід`ємною частиною виробничого процесу розподілу природного газу та формують собівартість послуги розподілу газу.
18. Розмір складової тарифу для покриття ВТВ визначається відповідно до чинного законодавства, тобто на підставі наказу Міненерговугілля від 23.11.2011 № 737 "Про визначення розмірів нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в газорозподільних мережах" (далі - наказ № 737) та зазначених вище Методик 1, 2.
19. Нормативно-правові акти, що регулюють ринок природного газу, не передбачають та не припускають можливості покриття ВТВ, що виникають в діяльності газорозподільного підприємства, за рахунок, будь-яких інших джерел, окрім тарифу на розподіл газу.
20. Отже, можливість позивача розраховуватись за природний газ для потреб ВТВ прямо та безпосередньо залежить від наявності та суми передбаченої в тарифі на розподіл природного газу відповідної складової.
21. Тому, НКРЕКП, затверджуючи тариф на розподіл для ПАТ "Дніпрогаз", повинен встановити такий тариф, що є економічно обґрунтованим та враховує всі матеріальні витрати товариства.
22. Згідно з пунктом 4 розділу І Методики №236 розрахунок тарифу та документи і матеріали надаються суб`єктами господарювання з розподілу природного газу для розгляду до НКРЕКП відповідно до Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03 квітня 2013 року № 369, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2013 року за № 685/23217.