ПОСТАНОВА
Іменем України
07 травня 2020 року
Київ
справа №640/8411/19
адміністративне провадження №К/9901/36175/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №640/8411/19
за позовом Одеського національного медичного університету до МОЗ України, виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства охорони здоров`я України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 вересня 2019 року (прийняте у складі головуючого Амельохіна В.В.) постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. Одеський національний медичний університет звернувся (далі - заявник, позивач, ОНМедУ) до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України, Виконуючого обов`язки Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області, Державної казначейської служби України в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляни Надії (адреса: 01021, м.Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України".
- зобов`язати Міністерство охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) та виконувача обов`язків Міністра охорони здоров`я України Супрун Уляну Надію (адреса: 01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, РНКОПП: невідомий) вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами III і IV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України";
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області (ідентифікаційний код: 37607526, місцезнаходження: 65023, м.Одеса, вул.Садова, 1-А) та Державної казначейської служби України (ідентифікаційний код: 37567646, місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Бастіонна, 6) щодо ненадання попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м.Київ, вул.Грушевського, буд.7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік;
- зобов`язати Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області та Державну казначейську службу України вчинити дії, а саме: надати попередження Міністерству охорони здоров`я України (01021, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 7, ідентифікаційний код: 00012925) про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а саме: порушення Міністерством охорони здоров`я України порядку та термінів розгляду і затвердження кошторисів Одеського національного медичного університету (місцезнаходження: 65082, м. Одеса, пров. Валіховський, буд. 2, ідентифікаційний код: 02010801) на 2019 рік.
2. Обґрунтовуючи вимоги позивач зазначив, що МОЗ України та в.о. Міністра охорони здоров`я України Супрун У. невиконано своїх обов`язків та незатвердження кошторисів ОНМУ на 2019 рік, а також неналежним виконанням ГУ ДКСУ в Одеській області та ДКСУ своїх прав та обов`язків щодо надання попередження МОЗ України про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року позовні вимоги було задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров`я України щодо незатвердження кошторисів Одеського національного медичного університету на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України".
3.2. Зобов`язано Міністерство охорони здоров`я України вчинити дії, а саме: затвердити кошториси Одеського національного медичного університету на 2019 рік, а саме:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України".
3.3. У іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не виконував свого обов`язку головного розпорядника бюджетних коштів та не затвердив бюджету університету на 2019 рік, що свідчить про порушення відповідачем статті 22 Бюджетного Кодексу та пункту 31 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМ України від 28 лютого 2002 року №228, статей 29,62,71 Закону України "Про вищу освіту".
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просить їх скасувати та закрити провадження у справі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги відповідач зазначає, що МОЗ України не призначало ОСОБА_1 виконуючим обов`язків ректора ОНМедУ. А тому, затвердження кошторисів означає надання неуповноваженій особі необмежене право розпоряджатися коштами Одеського національного медичного університету. Тобто, затвердження МОЗ України кошторисів Одеського національного медичного університету на 2019 рік за даних обставин було б порушенням законодавства України.
6.1. Також, відповідач стверджує, що судами не досліджено повноваження ОСОБА_1 представляти інтереси Одеського національного медичного університету.
6.2. Крім того, Міністерство охорони здоров`я України є засновником Одеського національного медичного університету, отже спірні відносини у справі № 640/8411/19 носять приватно-правовий характер, оскільки вказані відносини виникли між, по суті, двома юридичними особами, а спір стосується забезпечення діяльності Університету в межах повноважень засновника. Таким чином, даний спір може бути вирішений лише в порядку господарського судочинства у встановленому законодавством порядку.
7. Позивач надав відзив на касаційну скаргу позивача, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Одеським національним медичним університетом за підписом ОСОБА_1 направлено на затвердження до МОЗ України кошториси на 2019 рік, що підтверджується листами від 23 січня 2019 року № 01-05/29, від 28 січня 2019 року № 01-05/38, № 01-05/40, № 04-05/41, від 13 лютого 2019 року № 01-05/80, зокрема:
- за КПКВК 2301020 "Дослідження, наукові і науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням, підготовка та підвищення кваліфікації наукових кадрів у сфері охорони здоров`я, фінансова підтримка розвитку наукової інфраструктури та об`єктів, що становлять національне надбання";
- за КПКВК 2301070 "Підготовка і підвищення кваліфікації медичних та фармацевтичних, наукових та науково-педагогічних кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації";
- за КПКВК 2301170 "Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій у закладах охорони здоров`я науково-дослідних установ та вищих навчальних медичних закладах Міністерства охорони здоров`я України" (далі - кошториси ОНМедУ на 2019 рік).
9. Листами від 23 січня 2019 року № 102-13/4318/1736 та від 08 лютого 2018 року № 02.1-21/9/3430 МОЗ України відмовлено у затвердженні кошторисів ОНМедУ на 2019 рік з підстав підписання документів неуповноваженою на те особою.
10. 22 березня 2019 року ОНМедУ направив підписані проректором з науково-педагогічної роботи ОСОБА_2 кошториси ОНМедУ на 2019 рік, що підтверджується листом № 01-05/23.
11. МОЗ України повернуло проекти кошторисів ОНМедУ на 2019 рік без розгляду, що підтверджується листом МОЗ України № 10.2-13/5117/9413 від 08 квітня 2019 року.
12. Уважаючи таку бездіяльність МОЗ України щодо незатвердження кошторисів ОНМедУ на 2019 рік та органів Казначейства щодо не усунення порушень МОЗ України бюджетного законодавства протиправною, а свої права на отримання бюджетних коштів, здійснення фінансово-господарської діяльності та розпорядження бюджетними коштами порушеним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
13. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
15. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закон № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
19. Відповідно до пункту 4 розділу І Статуту Одеського національного медичного університету, затвердженого Наказом МОЗ України від 18 серпня 2016 року № 863, Університет утворений у формі державної установи, що знаходиться в управлінні Міністерства охорони здоров`я України та працює на засадах неприбутковості.
20. Згідно з частиною першою статті 71 Закону України "Про вищу освіту" фінансування державних закладів вищої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету на умовах державного замовлення на оплату послуг з підготовки фахівців, наукових і науково-педагогічних кадрів та за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством, з дотриманням принципів цільового та ефективного використання коштів, публічності та прозорості у прийнятті рішень.
21. Відповідно до пункту 1 розділу VIII фінансування Університету здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством, з дотриманням програмно-цільового методу та принципів цільового та ефективного використання коштів, публічності та прозорості у прийнятті рішень.
22. Частиною першою статті 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
23. Відповідно до частини першої статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів, зокрема, беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.
24. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.
25. Відповідно до частини першої статті третьої Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
26. Згідно з частиною 12 статті 23 Бюджетного кодексу України усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
27. Відповідно до пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228, установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а вищим навчальним закладам та науковим установам, закладам охорони здоров`я також за наявності затверджених планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів.
Установи мають право брати бюджетні зобов`язання витрачати бюджетні кошти на цілі та в межах, установлених затвердженими кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду, а вищі навчальні заклади та наукові установи, заклади охорони здоров`я також установлених затвердженими планами використання бюджетних коштів і помісячними планами використання бюджетних коштів.