ПОСТАНОВА
Іменем України
07 травня 2020 року
Київ
справа №591/3048/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12285/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №591/3048/16-а
за позовом ОСОБА_1, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи: Сумський міський голова ОСОБА_5, Голова комісії з ліквідації - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду міста Суми від 28 вересня 2016 року (прийняту у складі головуючого судді - Шелєхової Г.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суд від 08 листопада 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді- Бондара В.О., суддів: Калитки О.М., Кононенко З.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до суду з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи: Сумський міський голова - ОСОБА_5, голова комісії з ліквідації - ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким припинено шляхом ліквідації Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що стало підставою для звільнення з роботи працівників всього Департаменту, в тому числі ОСОБА_1 - з посади головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин. Вважають вказане рішення відповідача незаконним, а, відповідно, і таким, що не може бути підставою для звільнення позивача ОСОБА_1 з займаної посади, оскільки: Сумська міська рада під час прийняття оскаржуваного рішення порушила встановлений для регуляторних актів порядок оприлюднення та прийняття.
2.1. Крім того, відповідач прийняв рішення про звільнення ОСОБА_1 в період дії Ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про зупинення рішення СМР від 27 січня 2016 року №254-МР в частині ліквідації Департаменту та роботи комісії з цього приводу. До того ж, на їх думку, зі змісту рішення СМР від 27 січня 2016 року №254-МР та рішення №531-МР від 30 березня 2016 року "Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" вбачається, що фактично відбувається реорганізація Департаменту, а не його ліквідація, у зв`язку з чим ОСОБА_1 мала право на переведення до новоутвореної установи, а не звільнення із займаної посади.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 22 жовтня 2008 року ОСОБА_1 склала присягу посадової особи місцевого самоврядування та розпочала свою трудову діяльність у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці. Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку її було переведено згідно Наказу Директора Департаменту Жука А.В. від 08 лютого 2014 року №1К "Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради" у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.
3.1. 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
3.2. 04 травня 2016 року Сумської міською радою було прийнято рішення №735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким викладено в новій редакції рішення №254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.
3.3. 06 травня 2016 року на засіданні комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради було прийнято рішення про звільнення ОСОБА_1, яке оформлено протоколом №2.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Постановою Зарічного районного суду міста Суми від 28 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суд від 08 листопада 2016 року, позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин з 07 травня 2016 року.
4.3. Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 13043 грн.
4.4. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4.5. Постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2739,03 грн. допущено до негайного виконання.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу врегулювання земельних відносин та спорів управління земельних відносин департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, поновлення на роботі ОСОБА_1 та стягнення з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу є обґрунтованими та доведеними.
IV. Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі Сумська міська рада, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
6.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що відповідачем дотримано норм законодавства при ухваленні рішень Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" та № 735-МР від 04 травня 2016 року, а відтак, зазначені вище рішення є належною підставою для проведення ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради. Стверджує, що вищевказані рішення не мають ознак регуляторного акту, а тому їх прийняття не потребує реалізації всіх передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедур.
6.2. Касатор наполягає на тому, що в даному випадку мала місце саме ліквідація, а не реорганізація департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради.
6.3. Також, з посиланням на статтю 49-2 КЗпП України, статтю 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", частину 4 статті 105, частину 5 статті 111 ЦК України стверджує, що пропозиція міського голови про переведення ОСОБА_1 на іншу роботу повністю відповідала вимогам законодавства, однак, позивач цю пропозицію не прийняла.
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. За змістом пункту 15 частини першої статті 92, частини п`ятої статті 141, статті 146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
10. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
11. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
12. При цьому, у відповідності до статті 54 Закону № 280/97-ВР міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад.
13. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
14. Cтаттею 5-1 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП України) передбачено правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
15. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
16. Частиною другою статті 40 КЗпП України установлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
17. Відповідно до частин першої, третьої статті 49-2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
VI. Позиція Верховного Суду
18. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон N 460-IX).
19. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
21. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
22. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що передумовою для звільнення ОСОБА_1 з займаної посади слугувало рішення Сумської міської ради про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
24. Так, 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
25. Згідно з Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19 лютого 2016 року перебуває у стані припинення та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у Витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є ОСОБА_2. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
26. Відповідно до частини першої статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, у справі № 587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови ОСОБА_5., за участю третьої особи - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, позов задоволено частково.
27.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме:
- частина перша рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 05 травня 2016 року;
- пп., пп. 3.1.1, 3.1.2. пункту 3.1. частини третьої рішення;
- пп. 3.2.1. пункту 3.2. частини третьої рішення;
- частина четверта рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у пп. 3.2.1. п. 3.2. частини третьої цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно - правових заходів щодо ліквідації даного департаменту;
- частина п`ята рішення;
- частина шоста рішення, що стосується проведення організаційно - правових заходів по переведенню, вивільненню працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності;