ПОСТАНОВА
Іменем України
06 травня 2020 року
Київ
справа №816/888/17
адміністративне провадження №К/9901/43701/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Фермерського господарства "Сади Полтавщини" до Міністерства аграрної політики та продовольства України, відділу агропромислового розвитку Диканської районної державної адміністрації Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління Державної казначейської служби України у Диканському районі Полтавської області, про визнання протиправною бездіяльності, стягнення компенсації, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства аграрної політки та продовольства України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 23.06.2017 (колегія суддів у складі Клочка К. І., Шевякова І. С., Довгопол М. В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017 (колегія суддів у складі: Тацій Л. В., Подобайло З. Г., Григорова А. М.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2017 року Фермерське господарство "Сади Полтавщини" (далі - позивач, ФГ "Сади Полтавщини") звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - відповідач-1, Мінагрополітики), відділу агропромислового розвитку Диканської районної державної адміністрації Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління Державної казначейської служби України у Диканському районі Полтавської області, в якому просило визнати протиправною бездіяльність відповідачів, стягнути з Державного бюджету України компенсацію за бюджетною програмою по КПКВ 2801350 "Закладання і нагляд за молодими садами, виноградниками та ягідниками" в розмірі 252 100,00 грн.
Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач є суб`єктом підприємницької діяльності, основним видом діяльності якого є вирощування зерняткових і кісточкових фруктів, в тому числі вирощування, ягід, горіхів, інших плодових дерев і чагарників, у зв`язку з чим господарство має право на отримання коштів з метою компенсації витрат у виноградарстві та садівництві, оскільки на нього поширюється дія постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства" від 15.07.2005 № 587. Відповідно до наказу Мінагрополітики від 27.12.2013 № 772 за ФГ "Сади Полтавщини" розподілено кошти для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 01.01.2013 у виноградарстві та садівництві за КЕКВ 2610 в сумі 333 300,00 грн, за КЕКВ в сумі 21 700,00 грн, а всього на суму 355 000,00 грн. Станом на 01.04.2017 за ФГ "Сади Полтавщини" рахується кредиторська заборгованість за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" в сумі 252 100,00 грн (за КЕКВ 2610 в сумі 230 400,00 грн, за КЕКВ в сумі 21 700,00 грн), яка утворилася у зв`язку із тим, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність щодо невиконання наказу Мінагрополітики від 27.12.2013 № 772 та бюджетної програми 2801350, порушивши при цьому вимоги Порядку № 587 та Бюджетного кодексу України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 23.06.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність Мінагрополітики щодо невиплати коштів в сумі 252 100,00 грн та невиконання бюджетної програми за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними"; стягнув з Державного бюджету України на користь ФГ "Сади Полтавщини" компенсацію за бюджетною програмою за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" в розмірі 252 100,00 грн шляхом списання з наявних бюджетних програм Мінагрополітики. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Мінагрополітики на користь позивача витрати по сплати судового збору в розмірі 3781,50 грн.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Мінагрополітики, як відповідальним виконавцем бюджетної програми, не вжито необхідних заходів щодо виконання своїх обов`язків з метою реалізації бюджетної програми 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними". Також суди дійшли висновку, що оскільки головним розпорядником бюджетних коштів у вказаному випадку є Мінагрополітики, яке не вчинило необхідних дій щодо компенсації позивачу за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладання молодих садів, виноградників та нагляд за ними" коштів, підстави для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відділу агропромислового розвитку Диканської районної державної адміністрації Полтавської області щодо невиконання бюджетної програми "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" та невиплати коштів в сумі 252 100,00 грн, згідно наказу Мінагрополітики від 27.12.2013 № 772 відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Мінагрополітики подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог або залишити адміністративний позов без розгляду. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає про безпідставність позовних вимог, оскільки Мінагрополітики є лише розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем відповідної бюджетної програми, тобто здійснює розподіл бюджетних коштів та спрямовує їх у регіони, в межах, виділених асигнувань, а компенсація суб`єктам господарювання здійснених ними витрат не входить до компетенції Міністерства.
Також скаржник зазначає, що Мінагрополітики, як головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальним виконавцем відповідної бюджетної програми, спрямовано бюджетні кошти на погашення кредиторської заборгованості позивачу, як суб`єкту господарювання, який займається виноградарством, а також вчинялися дії щодо звернення до Міністерства фінансів України з проханням передбачити кошти на вищезазначені цілі, а отже, виконано обов`язки, передбачені чинним законодавством України, а саме постановою Кабінету Міністрів України від 15.07.2005 № 587 "Про затвердження Порядку справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства".
Відсутність своєї бездіяльності Мінагрополітики доводить листами до Міністерства фінансів України з проханням при доопрацюванні Закону України "Про Державний бюджет України на відповідний рік" передбачити кошти на відповідні цілі.
На думку скаржника він вчинив всі необхідні дії для отримання коштів позивачем в повному обсязі, що свідчить про відсутність бездіяльності з його сторони. Зазначене узгоджується з судовою практикою у аналогічних справах, зокрема, у постанові Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.02.2016 у справі № 15/4639/15, постанові Вінницького апеляційного адміністративного суду від 24.06.2016 у справі № 824/343/16-а, ухвалі Вищого адміністративного суду від 16.02.20166 у справі № 824/2176/15-а, постанові Вищого адміністративного суду України від 23.05.2017 у справі № 815/6030/15.
Крім того, скаржник вважає, що стягнення коштів з Державного бюджету є порушенням прав та інтересів інших суб`єктів господарювання, що в подальшому призведе до систематичного звернення до суду для захисту порушених прав щодо стягнення коштів за відповідними бюджетними програмами.
При цьому, серед іншого, скаржник зазначає, що позивач звернувся до суду з позовом з пропуском строку, встановленого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14.12.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою Мінагрополітки на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 23.06.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017.
21.03.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.01.2020 № 96/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 816/888/17 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І. А. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 816/888/17.
Ухвалою Верховного Суду від 05.05.2020 справу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ФГ "Сади Полтавщини" зареєстровано як юридична особа, основним видом діяльності якого є " 01.30 відтворення рослин".
Наказом Мінагрополітики від 27.12.2013 № 772 затверджено розподіл коштів за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на 01.01.2013 у виноградарстві та садівництві, в тому числі, перед ФГ "Сади Полтавщини" всього на суму 355 000,00 грн, з них: за КЕКВ 2610 в сумі 333 300,00 грн, за КЕКВ в сумі 21 700,00 грн.
Наказом Мінагрополітики від 29.07.2014 № 277 затверджено розподіл коштів за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними" для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на 01.01.2014 у виноградарстві, садівництві і хмелярстві, в тому числі, перед ФГ "Сади Полтавщини" всього на суму 102 900,00 грн, з них: за КЕКВ 2610 в сумі 102 900,00 грн.
Протягом 2014 року позивачу виплачені кошти за бюджетною програмою 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" в сумі 102 900,00 грн.
Відповідно до Звіту про заборгованість за бюджетними коштами (форма № 7д, № 7м) та Акту звірки взаєморозрахунків, який складений між ФГ "Сади Полтавщини" та відділом агропромислового розвитку Диканської районної державної адміністрації Полтавської області, станом на 01.04.2017 за ФГ "Сади Полтавщини" рахується кредиторська заборгованість за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними" в сумі 252 100,00 грн (за КЕКВ 2610 в сумі 230 400,00 грн, за КЕКВ в сумі 21 700,00 грн).
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо невиконання бюджетної програми за кодом програмної класифікації видатків 2801350 "Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними", а саме невиплату коштів у розмірі 252 1000,00 грн звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини, пов`язані з виконанням бюджетних зобов`язань за бюджетними програмами фінансової підтримки суб`єктів господарювання агропромислового комплексу шляхом компенсації їх витрат у садівництві та виноградарстві регулюються Бюджетним кодексом України та Порядком справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 15.07.2005 № 578 (далі - Порядок № 578).
За приписами частини третьої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу.
Частиною четвертою статті 20 Бюджетного кодексу України встановлено, що відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.
Згідно з частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Повноваження головного розпорядника бюджетних коштів визначені частиною п`ятою статті 22 Бюджетного кодексу України. Зокрема, пунктами 3-5 цієї норми встановлено, що головний розпорядник бюджетних коштів: отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу.
Водночас, за приписами пунктів 7, 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі; здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.
Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 57 Бюджетного кодексу України бюджетні зобов`язання за бюджетними програмами спеціального фонду державного бюджету, не передбаченими проектом закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданим на розгляд до Верховної Ради України, головні розпорядники бюджетних коштів зобов`язані виконати до кінця поточного бюджетного періоду в межах і за рахунок відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду бюджету, не допускаючи наявності за такими зобов`язаннями кредиторської заборгованості на початок наступного бюджетного періоду.