ПОСТАНОВА
Іменем України
06 травня 2020 року
Київ
справа №804/340/18
адміністративне провадження №К/9901/59497/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Громадської організації "Платформа громадський контроль" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб - Товариства з додатковою відповідальністю "Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205", Товариства з обмеженою відповідальністю "Автотранссервис", Приватного підприємства "Зігфрід-М", про визнання протиправними та скасування рішень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Олійника В. М., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Уханенка С. А., суддів: Дурасової Ю. В., Дадим Ю. М.
І. Суть спору
1. У січні 2018 року Громадської організації "Платформа громадський контроль" (далі - ГО "Платформа громадський контроль") звернулась до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі - Виконкому Дніпровської міської ради), за участю третіх осіб - Товариства з додатковою відповідальністю "Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205" (далі - ТДВ "Дніпропетровське автотранспортне підприємство 11205"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Автотранссервис" (далі - ТОВ "Автотранссервис"), Приватного підприємства "Зігфрід-М" (далі - ПП "Зігфрід-М"), в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Дніпровської міської ради від 14 листопада 2017 року № 869 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ "ДАТП 11205";
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Дніпровської міської ради від 14 листопада 2017 року № 872 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП "Зігфрід - М";
1.3. визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Дніпровської міської ради від 14 листопада 2017 року № 870 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ "Автотранссервіс".
2. В мотивування позову позивач зазначив, що 14 листопада 2017 року на засіданні Виконкому Дніпровської міської ради прийнято декілька рішень щодо встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування.
2.1. Вказує, що у рішеннях відповідача від 14 листопада 2017 року № 869, № 872 та № 870 йдеться мова про підвищення тарифів на проїзд у міському пасажирському автомобільному транспорті, що стосується кожного пересічного мешканця міста Дніпра, який користується міським транспортом, в тому числі найбільш вразливих верств населення. Оскаржувані рішення не містить кінцевої дати застосування. В резолютивній частині не визначено коло осіб, до яких воно застосовується, тобто його дія розповсюджується не лише на перевізників, а і на пасажирів, тобто на всіх мешканців міста Дніпра. Отже, даний правозастосовний акт виконує функцію індивідуального регулювання поведінки суб`єктів у конкретних правових відносинах, має публічний характер, торкається інтересів багатьох осіб, а отже, видання такого акту виконавчим органом місцевого самоврядування підкорене певному порядку та супроводжується передбаченою законом процедурою.
2.2. Стверджує, що рішення Виконкому Дніпровської міської ради від 14 листопада 2017 року № 869, № 872 та № 870 мають всі ознаки регуляторного акту, адже застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і спрямовані на правове регулювання господарських відносин між організатором перевезень та автоперевізниками у невизначений період часу, і не може вважатись актом індивідуальної дії.
2.3. Наголошує, що відповідач задля того, щоб уникнути процедури прийняття регуляторного акта розбив таке рішення на декілька однорідних, які регулюють сугубо перевезення на одному маршруті, вважаючи, що такі дії обмежать коло осіб на які розповсюджуються такі відносини, і тим самим одна із ознак регуляторного акту відпаде.
2.4. Однак, на думку позивача, від таких дій Виконкому Дніпровської міської ради оскаржувані рішення не перестали бути регуляторними актами і підлягають скасуванню, як такі, що прийняті з порушенням процедури передбаченої Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
2.5. Крім того, позивач зазначив, що на офіційному веб-сайті Дніпровської міської ради оприлюднено рішення відповідача № 588 "Про затвердження планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2017 рік", у якому серед інших проектів регуляторних актів відсутні оскаржувані рішення, що не відповідає вимогам статті 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
2.6. Вважаючи рішення Виконкому Дніпровської міської ради від 14 листопада 2017 року № 869, № 872 та № 870 протиправними та такими, що не відповідають процедурі їх прийняття встановленої чинним законодавством, а встановлені ними тарифи економічно необґрунтованими та безпідставними, ГО "Платформа громадський контроль" звернулась до суду з вимогою про їх скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до статуту Громадської організації "Платформа Громадський контроль" - позивач є організацією, яка об`єднує на засадах вільності, рівноправності громадян України та метою якої є: сприяння на громадських засадах забезпеченню системного запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, поновленню законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усуненню причин і наслідків вчинення корупційних діянь; задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, екологічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів членів організації. Для реалізації мети та завдань організація має право, зокрема: проводити громадські розслідування, запитувати та отримувати публічну інформацію; представляти та захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах.
4. 14 листопада 2017 року на засіданні Виконкому Дніпровської міської ради прийнято:
рішення № 869 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 161 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПАТ "ДАТП 11205";
рішення № 872 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 169 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ПП "Зігфрід - М";
рішення № 870 "Про внесення змін до рішення виконкому міської ради від 10 березня 2015 року № 159 "Про встановлення граничних тарифів на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування, які надаються ТОВ "Автотранссервіс".
5. Вищевказані рішення прийняті з посиланням на Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про автомобільний транспорт" та постанову Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо врегулювання цін (тарифів)" (зі змінами).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Виконкомом Дніпровської міської ради під час прийняття оскаржуваних рішень порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акту, який порушує права та охоронювані інтереси позивача.
8. Зазначена позиція підтримана Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
9. Представник Виконкому Дніпровської міської ради подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
10. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій приписів статті 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", за змістом якої вбачається, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, що мають індивідуально-конкретні приписи.
10.1. Разом з цим зазначає, що оскаржувані рішення мають персоніфікований характер, оскільки ними встановлено граничні тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу на міських автобусних маршрутах загального користування для виконавців цих послуг - автотранспортних підприємств. Наголошує, що судами не прийнято до уваги доводи щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом, а також доводи відповідача про оприлюднення оскаржуваних рішень у порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації".
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
12. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
13. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
14. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
18. В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
19. Згідно з частиною третьою статті 5 Закону України "Про автомобільний транспорт" державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.
20. Відповідно до підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованої постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
21. За підпунктом 12 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.
22. Приписами статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1160-IV) регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.