ПОСТАНОВА
Іменем України
06 травня 2020 року
Київ
справа №826/11821/17
провадження №К/9901/59246/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби, третя особа - Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2018 року (судді Літвінова А.В., Аблов Є.В., Мазур А.С.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року (судді Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.),
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби, третя особа - Міністерство соціальної політики України, в якій просив:
1.1 визнати незаконною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання вимог частини третьої статті 14 Закону України від 17 квітня 2014 року № 1223-VII "Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою" (далі - Закон № 1223-VII);
1.2 зобов`язати Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII;
1.3 стягнути з держави Україна (через Державну казначейську службу) на користь ОСОБА_1 суму завданої моральної шкоди в розмірі 5 000,00 грн.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач як особа, що набула статусу депортованої за національною ознакою особи в порядку, передбаченому Законом № 1223-VII має право на відшкодування вартості будівель та майна, які були вилучені внаслідок депортації родини ОСОБА_1 .
3. Статтею 7 Закону № 1223-VII передбачено, що повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Частиною третьою статті 14 Перехідних положень вказаного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України повинен у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону (опубліковано у газеті "Голос України" від 13 травня 2014 року № 90), забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону.
4. Проте, станом на дату звернення позивача до суду - 19.09.2017 Уряд свого обов`язку не виконав, чим порушив право позивача на мирне володіння своїм майном. Позивач вважає таку бездіяльність Уряду протиправною та такою, що порушує її законні права та інтереси.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
5. ОСОБА_1, 15.12.2015 набула статусу особи за національною ознакою в порядку Закону № 1223-VII, що підтверджується відповідним посвідченням від 15.12.2015 серії НОМЕР_1 .
6. З метою реалізації свого права на відшкодування вартості будівель та майна, які були вилучені внаслідок депортації родини ОСОБА_1, позивач 24.09.2016 звернулась до Кабінету Міністрів України із заявою про повернення майна.
7. Звернення позивача від 24.09.2016 було передано на розгляд Міністерству юстиції України, яке листом від 27.10.2016 №36921/У-24531/7.3, запропонувало позивачу звернутись з приводу порушеного питання до Міністерства соціальної політики України.
8. З огляду на вказане, позивач звернулась з аналогічною заявою щодо повернення майна, вилученого внаслідок депортації родини ОСОБА_1, до Міністерства соціальної політики України
9. Листом від 16.12.2016 30/1/107-16 Міністерство соціальної політики України повідомило позивача, що повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, але на сьогоднішній день такий порядок не затверджено.
10. У січні 2017 року позивач повторно звернулася до Кабінету Міністрів України з вимогою про повернення майна, звернувши увагу на те, що Уряд порушив строки, визначені Прикінцевими та перехідними положеннями Закону № 1223-VII щодо забезпечення прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону, проте листом від 22.02.2017 №141/0/107-17 їй повідомлено, що відповіді на поставлені ОСОБА_1 питання надано в попередньому листі.
11. З огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не виконання наведених законодавчих положень, чим порушено права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1, остання звернулась з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
12. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 квітня 2018 року позов задовольнив частково.
12.1. Визнав протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання вимог частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII.
12.2. Зобов`язав Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII.
12.3. В іншій частині позовних вимог відмовив.
13. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10 липня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
14. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що Кабінет Міністрів України як головний орган виконавчої влади, неналежним чином здійснював свої повноваження щодо координації та контролю за діяльністю підвідомчих міністерств оскільки затримка щодо погодження Порядку повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) їх спадкоємцям виникла з вини Міністерства фінансів України.
15. Суд апеляційної інстанції, з посиланням на рішення Європейського Суду з прав людини від 28 березня 2006 року у справі "Броньовський проти Польщі" (за заявою № 31443/96) зазначив також, що принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.
16. Водночас зауважили, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження факту завдання позивачу моральної шкоди, а також наявності причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням (бездіяльністю) відповідачів. Крім того, як зазначили суди, позовна заява не містить обставин, з яких виходив позивач при визначенні розміру заявленої до відшкодування шкоди, та обґрунтованого розрахунку спірної суми.
V. Касаційне оскарження
17. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
18. Відповідач зазначив, що висновки судів ґрунтуються на помилковому трактуванні положень Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII). Зокрема зазначив, що за цим Законом Кабінет Міністрів України спрямовує, координує, та контролює діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади, але не контролює за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів актів законодавства та інших документів і не може перебирати на себе їхніх функцій.
19. Наголосив, що Кабінет Міністрів України фактично позбавлений можливості прийняти нормативно-правовий акт без внесеного відповідним суб`єктом подання у встановленому порядку проєкту цього нормативно-правового акта.
20. Пояснив також, що процедура підготовки проєкту нормативного-правового (підзаконного) акта передбачає, з-поміж іншого, погодження профільних міністерств та інших заінтересованих органів влади, що займає певний період часу. У цьому випадку, проєкт постанови (щодо затвердження Положення про порядок повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (уразі їх смерті) спадкоємцям таких осіб) не отримав погодження Міністерства фінансів України, що своєю чергою перешкодило винесення цього питання на розгляд Кабінету Міністрів України і прийняття відповідного рішення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1223-VII Україна визнає депортації народів, національних меншин та осіб з місць постійного проживання на підставі рішень, прийнятих органами державної влади колишнього СРСР або союзних республік, як незаконні та злочинні акти, здійснені проти них, та визначає відновлення прав громадян України із числа депортованих осіб одним з пріоритетних напрямів політичного, соціально-економічного, культурного і духовного розвитку суспільства.
24. Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону № 1223-VII повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
25. За змістом статті 9 Закону № 1223-VII до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері відновлення прав депортованих осіб віднесено, зокрема, затвердження порядку повернення майна або відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) їх спадкоємцям, видача інших нормативно-правових актів на реалізацію цього та інших законів для відновлення прав депортованих осіб, вживання заходів щодо забезпечення відновлення прав депортованих осіб.
26. Згідно з частиною третьою статті 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1223-VII Кабінет Міністрів України повинен у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону.
27. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
28. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
29. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
30. Згідно зі статтею 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
31. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
32. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
33. Відповідно до частин першої-третьої статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.