ПОСТАНОВА
Іменем України
05 травня 2020 року
Київ
справа №638/17817/18
адміністративне провадження №К/9901/22692/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Чудних С.О. від 21.03.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Лях О.П., Резнікової С.С. від 09.07.2019
у справі № 638/17817/18
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду першої інстанції з позовом до Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради (далі також - відповідач), в якому просив: визнати дії Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради щодо розгляду заяви ОСОБА_1 про надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки на будівництво садового будинку по АДРЕСА_1 протиправними; зобов`язати Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради виготовити та надати ОСОБА_1 будівельний паспорт забудови земельної ділянки для будівництва садового будинку по АДРЕСА_1 у терміни, які визначено діючим законодавством України.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 21.03.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 12.08.2019 від ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.03.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, в яких просить такі скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.08.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 16.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 12.09.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
7. 23.12.2019 до Верховного Суду від відповідача надійшли додаткові пояснення, в яких просить при прийнятті рішення врахувати позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 16.07.2019 у справі №520/8970/18 та від 28.10.2019 у справі №820/4909/17.
8. Ухвалою Верховного Суду від 02.01.2020 закінчено підготовчі дії в адміністративній справі та призначено її до розгляду у судовому засіданні.
9. 10.04.2020 та 13.04.2020 від представника позивача ОСОБА_1 - Гетьман А.А. до суду надійшли додаткові письмові пояснення у справі, в яких просить касаційну скаргу задовольнити у повному обсязі, розгляд справи проводити без участі позивача та його представника.
10. 05.05.2020 колегією суддів прийнято рішення продовжити розгляд справи у порядку письмового провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04 затверджено генеральний план м. Харкова.
12. Згідно із генеральним планом м. Харкова, затвердженим рішенням сесії Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04 зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1023/13, земельна ділянка, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, розташована у зоні садибної житлової забудови.
13. Відповідно до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1024/13, зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 26.10.2016 №396/16 "Про затвердження внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Харкова", земельна ділянка розташована у житловій зоні Ж, підзоні Ж-1: зона садибної забудови.
14. Згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 21.11.2016 за реєстровим номером 3004, який посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Остапенко Євгенієм Михайловичем, позивачу належить на праві приватної власності земельна ділянка розташована у
АДРЕСА_1. 15 . Право власності позивача на вказану земельну ділянку, площею 0,12 га, кадастровий номер 6310136600:16:013:0014, зареєстровано у встановленому порядку, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію прав та їх обтяжень, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1090539663000.
16. З метою одержання будівельного паспорта забудови земельної ділянки позивач звернувся до відповідача через Центр надання адміністративних послуг із заявою з додатками про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки, площею 0,12 га, кадастровий номер 6310136600:16:013:0014.
17. Листом від 19.06.2018 № Г-2-716/0/92-18.01.01-06 Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради відмовив позивачу у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки у зв`язку із невідповідністю цільового призначення земельної ділянки Плану зонування території (зонінг) міста Харкова, затвердженого рішенням 22 сесії Харківської міської ради Харківської області 6 скликання від 27.02.2013 № 1024/13.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач позовні вимоги обґрунтовував тим, що з метою одержання будівельного паспорта забудови земельної ділянки відповідно до вимог статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" надав відповідачу повний пакет документації, який є необхідним для одержання будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Однак відповідач протиправно та необґрунтовано відмовив йому з посиланням на невідповідність цільового призначення земельної ділянки Плану зонування території (зонінг) міста Харкова.
19. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що наміри позивача щодо забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 - для будівництва садового будинку - не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме плану зонування території міста, а відтак дії відповідача відповідають вимогам чинного законодавства.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що у плані зонування території м. Харкова не передбачено розміщення садового будинку на земельній ділянці, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, оскільки така розташована у житловій зоні Ж, підзоні: Ж- 1: зона садибної забудови; даний спір не стосується зміни цільового призначення земельної ділянки та не зачіпає права власності позивача на його земельну ділянку, відтак оскаржуване рішення є правомірним та при його прийнятті відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА НЕЇ ТА ПОЯСНЕНЬ ДО НЕЇ
21. Позивач у касаційній скарзі та поясненнях до неї не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки зазначає, що при їх ухваленні судами не враховано, що під час підготовки Плану зонування території (зонінгу) міста Харкова розробниками не дотримано вимог державних стандартів, норм і правил для цього виду містобудівної документації, зокрема ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 "Настанова про склад та зміст плану зонування території (Зонінг)", рішень про передачу у власність позивачу земельної ділянки з цільовим призначенням для будівництва садового будинку, що призвело до невідображення в містобудівній документації існуючого стану земельної ділянки, з врахуванням всіх рішень Харківської міської ради щодо даної території, положення постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами" № 483 від 03.06.2013. Суди залишили поза увагою лист Департаменту організаційної роботи Харківської міської ради Харківської області від 23.10.2018 № 832/0/69-18, з якого вбачається, що розділи щодо результатів аналітичного аналізу бази даних містобудівного та земельного кадастрів у складі Плану зонування території (зонінгу) міста Харкова відсутні. Дані порушення унеможливлюють отримання позивачем будівельного паспорта та позбавляють його права користування земельною ділянкою згідно з її цільовим призначенням. Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до них виникли відносини, які повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і субєкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. У разі можливої зміни цільового призначення земельної ділянки позивачем подальше погодження (визначення) спільних меж з лісовим фондом унеможливлюється, оскільки зовнішні межі лісових кварталів не визначені в натурі (на місцевості) у відповідності до затвердженої землевпорядної документації.
22. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу заперечує щодо задоволення такої, посилаючись на те, що наміри позивача щодо забудови вказаної земельної ділянки для будівництва садового будинку не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме плану зонування території міста. На момент набуття позивачем речового права на земельну ділянку план зонування території вже був затвердженим, відтак позивач після виникнення наміру забудови повинен був ознайомитись та врахувати вимоги містобудівної документації відповідно до частини 3 статті 375 Цивільного кодексу України та статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Статтею 373 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
28. Згідно з частиною 1 статті 316 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб.
29. Частиною 1 статті 317 ЦК України передбачено, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
30. Відповідно до частин 1, 2 статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вчиняє щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
31. Згідно з частинами 1-3 статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
32. Статтею 39 Земельного кодексу України встановлено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
33. Відтак, обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
34. Відповідно до статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон № 3038-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
35. Частинами 1, 3 та 4 статті 27 даного Закону встановлено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
36. На виконання вимог Закону № 3038-VI Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі також - Порядок № 103, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).