ПОСТАНОВА
Іменем України
04 травня 2020 року
Київ
справа №819/3054/15
адміністративне провадження №К/9901/14580/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про скасування відмови, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду у складі судді Ходачкевич Н.І. від 07.10.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Гулида Р.М., Кузьмича С.М., Довгої О.І. від 22.12.2015,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2015 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулися з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), у якому просили:
- скасувати відмову відповідача від 04.06.2015 №19-19-0.53-824/17-15-СГ у передачі безоплатно в спільну сумісну власність позивачам земельної ділянки площею 0,12 га. для ведення індивідуального садівництва за адресою АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка), та наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки.
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру передати безоплатно в спільну сумісну власність позивачів спірну земельну ділянку, та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки.
2. У позовній заяві наводились мотиви про те, що підстави, з яких відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки, не передбачені вичерпним переліком, визначеним у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а тому такі дії та рішення ГУ Держгеокадастру є протиправними і порушують право позивачів на отримання безоплатно у власність обраної ними земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.10.2015, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2015, позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру від 04.06.2015 №19-19-0.53-824/17-15-СГ у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у спільну сумісну власність позивачів. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у спільну сумісну власність позивачів.
4. Ухвалюючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відмова відповідача у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою ґрунтується на підставах, не передбачених статтею 118 ЗК України, а тому є протиправною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, відповідачем подано касаційну скаргу, в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а в задоволенні позову відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи позивачі є співвласниками незавершеного будівництвом будинку загальною площею 235,7 кв.м. в
АДРЕСА_1. 7 . Рішенням загальних зборів членів уповноважених колгоспників колгоспу "Заповіт Леніна" Тернопільського району від 10.07.1989 протокол №3 "Про виділення земельної ділянки під будівництво житлового будинку на новому місці ОСОБА_3 виділено за рахунок земель вільного присадибного фонду колгоспу земельну ділянку, площею 0,12га для будівництва житлового будинку.
8. Рішенням виконавчого комітету Мишковицької сільської ради №26 від 28.07.1989 погоджено рішення зборів уповноважених колгоспу "Заповіт Леніна" Тернопільського району №3 від 10.07.1989 про виділення земельної ділянки площею 0,12 га за рахунок земель колгоспу "Заповіт Леніна" для будівництва житлового будинку гр. ОСОБА_3 в АДРЕСА_2 .
9 . Виконавчим комітетом Тернопільської районної ради народних депутатів Тернопільської області у 1989 році видано ОСОБА_3 Будівельний паспорт на забудову земельної ділянки, виділеної індивідуальному забудовнику за реєстраційним номером №7404. Згідно зазначеного будівельного паспорта вбачається, що рішенням Тернопільського райвиконкому від 06.10.1989 №204 позивачу надано дозвіл на виконання будівельних робіт.
10. В подальшому, 17.11.2014 позивачі звернулися із заявою до Мишковицької сільської ради про передачу у спільну сумісну власність земельної ділянки, на якій знаходиться їх будинок.
11. Листом від 12.12.2014 №272 Мишковицька сільська рада повідомила, що відповідно до земельно-облікової документації спірна земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, тому сільська рада не може прийняти рішення про передачу її у спільну сумісну власність позивачам, відповідно до пункту 12 Перехідних положень ЗК України.
12. 05.02.2015 позивачі звернулися із заявою до Тернопільської обласної державної адміністрації з заявою про передачу у спільну сумісну власність земельної ділянки площею 0,1253 га. для будівництва та обслуговування житлового будинку господарських будівель та споруд за адресою
АДРЕСА_1. 13 . У відповідь на вищевказане звернення Тернопільська облдержадміністрація листом від 23.02.2015 №Кол-15/144 повідомила, що до земель житлової та громадської забудови відповідно до статті 38 ЗК України належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування. Тобто, розміщення земель житлової та громадської забудови можливе лише в межах населених пунктів. У цьому ж листі зазначено, що органу місцевого самоврядування необхідно ініціювати розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі відповідного населеного пункту з метою включення земельних ділянок, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд в межі населеного пункту.
14. Окрім цього, 05.05.2015 позивачами була подана заява до ГУ Держземагентства про передачу їм безоплатно у спільну сумісну власність спірної земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва та надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки.
15. Листом ГУ Держгеокадастру від 04.06.2015 №19-19-0.53-824/17-15-СГ позивачів повідомлено про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення у власність спірної земельної ділянки.
16. Відмова ГУ Держгеокадастру обґрунтована тим, що позивачі є власниками незавершеного будівництвом житлового будинку АДРЕСА_1, що унеможливлює передачу земельної ділянки для індивідуального садівництва. Дана земельна ділянка повинна надаватись для цілей житлової та громадської забудови і перебувати в межах населеного пункту
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги відповідач наводить аргументи про те, що спірна земельна ділянка належить до земель присадибного фонду колгоспу "Заповіт Леніна" Тернопільського району та виділена одному з позивачів для будівництва житлового будинку. Водночас, судами попередніх інстанцій не враховано, що до повноважень територіальних управлінь Держгеокадастру не належить розпорядження землями житлової та громадської забудови.
18. Скаржник звертає увагу й на те, що спірна земельна ділянка віднесена до земель житлової та громадської забудови, однак, відповідно до проекту формування території Мишковицької сільської ради Тернопільського району, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради народних депутатів від 12.02.1993, така ділянка перебуває за межами населеного пункту. Таким чином, скаржник вважає, що у даному випадку наявна невідповідність місця розташування спірної земельної ділянки вимогам законів, що, у розумінні статті 118 ЗК України, є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою стосовно відведення у власність цієї земельної ділянки.
19. Посилається скаржник і на те, що статтею 118 ЗК України не передбачено можливості передачі земельних ділянок у спільну сумісну власність, однак це повністю проігноровано судами першої та апеляційної інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Так, підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України, абзацом першим частини першої, частиною другою, пунктом "в" частини третьої якої встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом
21. В свою чергу, за змістом частин шостої, сьомої статті 118 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що ЗК України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
24. Зазначена правозастосовча практика неодноразово підтримана у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 07.06.2019 у справі №826/17196/17, від 25.02.2020 у справі №723/1964/14-а тощо.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
25. Як вбачається з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи, відмова відповідача у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність спірної земельної ділянки обґрунтована тим, що на даній земельній ділянці розташовано належний позивачам об`єкт незавершеного будівництва, а тому така ділянка не може бути передана для зазначеної заявниками мети (для ведення садівництва). Натомість, згідно з викладеною відповідачем позицією, спірна земельна ділянка може бути надана для цілей житлової та громадської забудови і повинна перебувати в межах населеного пункту.
26. В той же час, колегія суддів відзначає, що відповідно до частини першої статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
27. За приписами частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
28. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
29. У главі 5 розділу ІІ ЗК України визначено правовий статус і порядок використання земель сільськогосподарського призначення (статті 22-37).
30. Відповідно до частини першої статті 35 ЗК України громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.
31. Аналіз наведених статей ЗК України свідчить, що такий вид використання земельних ділянок як ведення індивідуального або колективного садівництва передбачено лише у межах категорії земель сільськогосподарського призначення.
32. Поряд із цим, за визначенням частин першої статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.