П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
27 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 800/304/17
Провадження № 11-749заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
представника позивача - Мацка В. В.,
представника відповідача - Президента України - Мишковець О. В.,
представника відповідача - Вищої ради правосуддя - Русакової І. Г.,
розглянула у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2019 року (судді Мороз Л. Л., Берназюк Я. О., Гімон М. М., Желєзний І. В., Коваленко Н. В.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (далі - ВККС) направити до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) рекомендацію та матеріали про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; зобов`язати ВРП внести відповідне подання про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду відповідно до Конституції України з урахуванням змін, внесених Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)"; зобов`язати Президента України видати Указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; стягнути з відповідачів 150 тис. грн моральної шкоди.
2. На обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що у 2012 році пройшла процедуру добору на посаду судді. Вища рада юстиції (далі - ВРЮ) рішенням від 26 травня 2016 року внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду строком на п`ять років. Відповідно до положень чинного на той час Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Президент України мав видати відповідний Указ протягом 30 днів з дня отримання згаданого подання, тобто до 04 вересня 2016 року, однак у визначений законом строк цього не зробив. 30 вересня 2016 року набули чинності зміни до законодавства, які торкнулися, зокрема, й процедури формування суддівського корпусу. Одна з таких змін стосувалася втрати Президентом України повноважень щодо призначення суддів на посади вперше строком на п`ять років. У зв`язку із цим Адміністрація Президента України повернула подання щодо ОСОБА_1 до ВРЮ, яка згодом передала його до ВККС. Таким чином, на переконання позивачки, внаслідок протиправної бездіяльності Глави держави, її було обмежено в доступі до професії судді, при цьому таке обмеження мало дискримінаційний характер, оскільки стосовно багатьох інших осіб, за таких самих обставин, Президент України видав відповідні укази про призначення на посаду судді до 30 вересня 2016 року. З огляду на наведене ОСОБА_1 вважає, що її право на призначення на цю посаду є беззаперечним і ця процедура має бути завершена у спосіб, сформульований нею в позовних вимогах.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 червня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
4. За висновком суду першої інстанції, пропущений Президентом України у спірних правовідносинах строк, з огляду на правову ситуацію, пов`язану з впровадженням судової реформи, поведінку заявниці, а також умови й обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, відсутні підстави для висновку про наявність протиправної бездіяльності цього відповідача.
5. Також суд зазначив, що ВККС і ВРЮ на виконання передбачених законом повноважень у процедурі добору на посаду судді вчинили щодо позивачки залежні від них дії, а саме ВККС надала відповідну рекомендацію, а ВРЮ внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді, тому, за висновком суду, немає підстав для задоволення позовних вимог, заявлених до цих відповідачів.
6. Стосовно вимоги про зобов`язання Президента України видати Указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду, суд зазначив, що така не підлягає задоволенню, оскільки матиме наслідком порушення визначеної законом процедури призначення на посаду судді.
7. Щодо стягнення моральної шкоди, то ця вимога не може бути задоволена, оскільки є похідною від попередніх.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8. В апеляційній скарзі позивачка просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2019 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
9. Обґрунтовуючи свої вимоги, скаржниця зазначила, що факт порушення Президентом України строків на видання Указу про призначення її на посаду судді є встановленим та неспростованим під час розгляду справи судом. Визнання такої бездіяльності протиправною має юридичне значення, оскільки в іншому випадку стає неможливим судовий захист особи, внаслідок порушення передбачених законом строків. Невиконання Президентом України в частині видання відповідного Указу, на переконання скаржниці, мало наслідком обмеження конституційного права доступу до професії та носило дискримінаційний характер. Стосовно ВККС і ВРП позивачка зазначила, що строк протягом якого ці органи перешкоджали ОСОБА_1 у доступі до професії судді є беззаперечним доказом порушення її прав.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
10. Від відповідачів надійшли відзиви на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у яких вони просили залишити подану нею скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
11. Так, представник Президента України наполягає на правильності висновків суду першої інстанції про відсутність підстав вважати, що цей відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки самі собою строки поза зв`язком з конкретною правовою ситуацією не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають правового сенсу лише в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк. Таким чином, з огляду на правову ситуацію, пов`язану з провадженням судової реформи, реорганізації ВРЮ у ВРП, внаслідок чого ці органи тривалий час не діяли, що згодом обумовило надходження упродовж короткого проміжку часу великої кількості подань про призначення на посаду судді вперше строком на п`ять років, при цьому щодо значної частини цих подань Президент України видав відповідні укази, відповідач вважає, що протиправної бездіяльності не допустив. Водночас законодавець врегулював питання призначення на посаду судді осіб, які пройшли відбір та перемогли у відповідному конкурсі на зайняття посади судді.
12. ВККС у своєму відзиві стверджує, що у повному обсязі виконала вимоги Закону, передбачені для призначення особи на посаду судді вперше за результатами проведення конкурсу, та своєчасно направила відповідну рекомендацію ВРЮ. Також звернула увагу на те, що повторне направлення рекомендації про призначення кандидата на посаду судді, щодо якого на день набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" внесені рекомендації, але яких не призначено на посаду судді, без проходження стадій добору, визначених зазначеним Законом, не передбачено.
13. ВРП у своєму відзиві зазначає, що ВРЮ у межах спірних правовідносин, діючи на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним на час виникнення спірних правовідносин законодавством, внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Водночас ВРП прав позивачки не порушувала, і вона має можливість реалізувати своє право стати суддею відповідно до пункту 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів".
Рух апеляційної скарги
14. Ухвалою від 12 серпня 2019 року суддя Великої Палати Верховного Суду, визначений доповідачем у справі, залишив апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2019 року без руху, надавши скаржниці десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків, зазначених у її мотивувальній частині.
15. Після усунення наведених в ухвалі недоліків Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 вересня 2019 року відкрила провадження за згаданою апеляційною скаргою, звільнивши при цьому скаржницю від сплати судового збору за її подання.
16. Ухвалою від 16 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу до розгляду в судовому засіданні, про що повідомлено її учасників.
17. Ухвалою від 21 лютого 2020 року Велика Палата Верховного Суду задовольнила клопотання представника позивачки про проведення судового засідання в режимі відеоконференції, доручивши забезпечення її проведення Приморському районному суду міста Одеси.
Установлені судом першої інстанції обставини справи
18. У 2012 році ОСОБА_1 взяла участь у доборі кандидатів на посаду судді вперше, оголошеному рішенням Комісії від 28 березня 2012 року № 16/пп-12.
19. За результатами складання анонімного тестування та кваліфікаційного іспиту позивачка набрала 70 та 73,5 бала відповідно і рішенням ВККС від 12 листопада 2012 року № 1597/пп-12 визнана такою, що успішно склала кваліфікаційний іспит та зарахована до резерву на заміщення вакантних посад суддів.
20. Рішеннями Комісії від 14 травня 2015 року № 33/зп-15 та № 3/пп-15 оголошено конкурс на зайняття вакантних посад суддів та визначено рейтинг кандидатів, відповідно до якого ОСОБА_1 займає 25 місце. Також рішенням від 16 червня 2015 року № 97/пп-15 позивачку визнано попереднім переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади судді Луганського окружного адміністративного суду.
21. ВККС на підставі рішення від 19 серпня 2015 року № 109/пп-15 внесла до ВРЮ 16 вересня 2015 року рекомендацію про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду вперше.
22. Згідно з рішенням від 26 травня 2016 року № 1014/0/15-16 ВРЮ внесла подання Президентові України про призначення позивачки на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
23. Подання ВРЮ щодо призначення, зокрема ОСОБА_1, в Адміністрації Президента України зареєстроване 04 серпня 2016 року за № 139/39138-01.
24. Оскільки це подання та відповідні матеріали не були розглянуті до дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", листом від 25 жовтня 2016 року за № 02-01/3080 їх було повернуто з Адміністрації Президента України до ВРЮ для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
25. ВРП рішенням від 23 лютого 2017 року № 320/0/15-17 передала до ВККС матеріали кандидатів, які станом на 28 листопада 2016 року відповідають вимогам для призначення на посаду судді, керуючись пунктом 13 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Вищу раду правосуддя".
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
26. Відповідно до частини першої статті 128 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) перше призначення на посаду професійного судді строком на п`ять років здійснюється Президентом України.
27. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України внесення подання про призначення суддів на посади або звільнення їх з посад віднесено до компетенції ВРЮ.
28. Статтею 74 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРЮ, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору кандидатів на посаду судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду судді. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРЮ.
29. За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
30. 02 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла закони № 1401-VIIІ "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" та № 1402-VIIІ "Про судоустрій і статус суддів", які набрали чинності 30 вересня 2016 року.
31. Цими законами запроваджено нові засади формування та механізми кадрового оновлення суддівського корпусу, зокрема, скасовано п`ятирічний термін призначення суддів та передбачено зайняття посад суддями лише безстроково.
32. Абзацом другим пункту 4 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" передбачено, що матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п`ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до ВРП для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
33. Згідно з абзацами першим і третім пункту 13 розділу III Закону України "Про Вищу раду правосуддя" матеріали та подання ВРЮ про призначення на посади суддів вперше, не розглянуті до дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", передаються до ВРП для вирішення питання про призначення відповідних суддів (внесення відповідних подань).
34. Кандидати на посаду судді, матеріали щодо яких передані до ВРП згідно з абзацом першим цього пункту, які не пізніше ніж на шістдесятий день з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" відповідають вимогам для призначення на посаду судді відповідно до Конституції України та зазначеного Закону, проходять спеціальну перевірку та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді. Якщо за результатами кваліфікаційного іспиту, складеного до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", кандидат на посаду судді набрав менше 75 відсотків максимально можливого бала кваліфікаційного іспиту, то такий кандидат повторно складає кваліфікаційний іспит, проходить спеціальну перевірку та бере участь у конкурсі на зайняття посади судді.
35. Пунктом 29 розділу ІІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, зокрема, що кандидати, щодо яких на день набрання чинності цим Законом внесені рекомендації ВККС, але яких не призначено на посаду судді, мають право взяти участь у доборі на посаду судді у порядку, встановленому цим Законом, без складання відбіркового іспиту та проходження спеціальної підготовки. Такі кандидати повторно складають кваліфікаційний іспит та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді відповідно до результатів такого іспиту.
36. Згідно зі статтею 128 Конституції України (у редакції, чинній з 30 вересня 2016 року) призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
37. З аналізу наведених норм убачається, що до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", тобто до 30 вересня 2016 року, Президент України був наділений повноваженнями щодо видання Указу про призначення на посаду судді вперше на п`ять років на підставі подання ВРЮ протягом 30 днів з дня надходження такого подання, тоді як після 30 вересня 2016 року з огляду на наведені положення законів України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" та "Про судоустрій і статус суддів" він вже позбавлений права приймати рішення щодо призначення суддів вперше на п`ять років на підставі подань ВРЮ, навіть якщо вони надійшли раніше цієї дати.
38. У справі встановлено, що подання ВРЮ про призначення, зокрема, позивачки на посаду судді надійшло до Адміністрації Президента України 04 серпня 2016 року, однак до 30 вересня 2016 року Президент України не видав Указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді, при цьому статтею 74 чинної на той час редакції Закону України "Про судоустрій і статус суддів" установлено тридцятиденний строк для видання Главою держави такого Указу.
39. Велика Палата Верховного Суду в своїх постановах неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.