П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 804/2823/16
Провадження № 11-433апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (судді Іванов С. М., Панченко О. М., Чередниченко В. Є.) у справі № 804/2823/16 за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України (далі - НБУ), третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання дій протиправними, стягнення матеріальних збитків і моральної шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до НБУ, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила:
- визнати рішення та дії НБУ (незарахування до кадрового резерву, відмова в переведенні до центрального апарату, незаконне звільнення з роботи, обмеження у доступі до професії, службової діяльності та посад), вчинені на підставі постанови Правління НБУ від 17 березня 2006 року № 96 стосовно позивачки, незаконними й такими, що завдали дискримінації за ознаками статі, віку, освіти при реалізації її права на працю з порушенням положень антидискримінаційного законодавства;
- визнати дискримінацію з боку НБУ стосовно позивачки за захищеними ознаками статі, віку, освіти тощо при проходженні і звільненні з державної служби на підставі Положення про формування кадрового резерву на посади державних службовців Національного банку України, затвердженого постановою Правління НБУ від 17 березня 2006 року № 96 (далі - Положення № 96);
- скасувати наказ НБУ від 26 липня 2016 року № 3202-к про звільнення ОСОБА_1 як такий, що порушує вимоги частини третьої статті 53 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII), частини другої статті 14 Закону України від 06 вересня 2012 року № 5207-VI "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" (далі - Закон № 5207-VI) та положень Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);
- поновити позивачку на посаді провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління Національного банку України в Дніпропетровській області (далі - Управління НБУ) або на посаді економіста в центральному апараті НБУ за умови відсутності вакантних посад в Управлінні НБУ;
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу із розрахунку середньомісячної заробітної плати у розмірі 5 тис. 990 грн 51 коп. (з подальшим коригуванням станом на дату винесення рішення суду);
- стягнути з НБУ на користь позивачки матеріальні збитки внаслідок упущеної вигоди через дискримінацію в сумі 325 тис. 920 грн (з подальшим коригуванням станом на дату винесення рішення суду);
- стягнути з НБУ на користь позивачки моральну шкоду, завдану прямою дискримінацією та порушенням прав протягом тривалого часу, в розмірі 38 млн грн.
ОСОБА_1 також просила допустити до негайного виконання рішення суду щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди, заробітної плати за час вимушеного прогулу, поновлення на роботі.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що відповідач виключив її з кадрового резерву на порушення вимог Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 року № 199, статті 28 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII "Про державну службу". Виключення з кадрового резерву відбулося на підставі Положення № 96 у зв`язку з досягненням позивачкою п`ятдесятирічного віку. На думку ОСОБА_1, такі дії НБУ відповідно до приписів Закону України від 08 вересня 2005 року № 2866-IV "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків" є дискримінаційними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 09 липня 2018 року позов задовольнив частково: визнав протиправними дії НБУ щодо припинення перебування ОСОБА_1 у кадровому резерві Управління НБУ. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
4. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції керувався тим, що згідно з висновком Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у справі про дискримінацію від 04 червня 2018 року незарахування ОСОБА_1 до кадрового резерву НБУ, яке стало однією з підстав неможливості продовження роботи позивачки в системі НБУ, становить пряму дискримінацію за ознаками віку та статі. Відповідно до особової справи ОСОБА_1 (анкети щорічної оцінки) вона була зарахована до кадрового резерву на посаду головного економіста відділу банківського нагляду Управління НБУ у 2007 році, а у 2008 році її перебування у кадровому резерві припинено. На час припинення перебування у кадровому резерві ОСОБА_1 було 46 років. Ураховуючи, що однією з позовних вимог є визнання рішень та дій НБУ (незарахування до кадрового резерву, відмова в переведенні до центрального апарату, незаконне звільнення з роботи, обмеження у доступі до професії, службової діяльності та посад), вчинених на підставі постанови Правління НБУ від 17 березня 2006 року № 96 стосовно позивачки, незаконними й такими, що завдали дискримінації за ознаками статі, віку, освіти при реалізації її права на працю з порушенням положень антидискримінаційного законодавства, а з матеріалів справи вбачається безпідставне припинення відповідачем перебування ОСОБА_1 у кадровому резерві, суд першої інстанції дійшов висновку про можливість у порядку частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вийти за межі позовних вимог у цій частині, а саме визнати протиправними дії НБУ щодо припинення перебування ОСОБА_1 у кадровому резерві Управління НБУ.
5. Відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при порівнянні штатного розпису Управління НБУ, що був чинним до прийняття Правлінням НБУ постанови від 15 січня 2015 року № 14 "Про удосконалення структури та затвердження граничної чисельності працівників територіальних управлінь Національного банку України", та штатного розпису, прийнятого на виконання цієї постанови, який був чинним на час звільнення позивачки, встановлено, що в Управлінні НБУ відбулося скорочення посад.ОСОБА_1 не мала переважного права на залишення на роботі. Для зайняття посади в центральному апараті НБУ позивачка мала взяти участь у конкурсі на заміщення вакантних посад або перебувати в кадровому резерві, оскільки посада, яку вона займала, відносилась до п`ятої категорії, а в центральному апараті НБУ ця посада належить до четвертої категорії. Позовні вимоги про стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, матеріальних збитків унаслідок упущеної вигоди та моральної шкоди є похідними від позовної вимоги про поновлення на посаді.
6. Суд першої інстанції також указав на те, що не має можливості надати правову оцінку відповідності пункту 2.2 Положення № 96 (у частині встановлення граничного віку для зарахування до кадрового резерву вперше: для жінок - 50 років, чоловіків - 55 років) вимогам Конституції та законодавства України, оскільки Положення № 96 затверджене постановою Правління НБУ від 17 березня 2006 року № 96, яка є нормативно-правовим актом. Встановлення відповідності нормативно-правових актів Конституції України є виключною компетенцією Конституційного Суду України.
7. При цьому, вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції керувався тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
8. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 17 січня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким:
- закрив провадження у справі за позовними вимогами в частині: скасування наказу НБУ від 26 липня 2016 року № 3202-к про звільнення ОСОБА_1 як такого, що порушує вимоги частини третьої статті 53 Закону № 1700-VII, частини другої статті 14 Закону № 5207-VI та положень КЗпП України; поновлення ОСОБА_1 на посаді провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління НБУ або на посаді економіста в центральному апараті НБУ за умови відсутності вакантних посад в Управлінні НБУ; стягнення з НБУ на користь ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу із розрахунку середньомісячної заробітної плати у розмірі 5 тис. 990 грн 51 коп. (з подальшим коригуванням станом на дату винесення рішення суду), роз`яснивши позивачці право на звернення із цими позовними вимогами в порядку цивільного судочинства;
- відмовив у задоволенні решти позовних вимог.
9. Закриваючи провадження в частині позовних вимог з підстав неналежності їх розгляду за правилами адміністративного судочинства, суд апеляційної інстанції керувався тим, що 01 травня 2016 року набрав чинності Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII), приписами пункту 9 частини третьої статті 3 якого визначено, що дія цього Закону не поширюється на службовців НБУ, а відтак, починаючи з 01 травня 2016 року позивачка, працюючи в Управлінні НБУ, втратила статус державного службовця, у зв`язку із чим спір про скасування наказу НБУ від 26 липня 2016 року № 3202-к, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за своєю правовою природою є не публічно-правовим, а трудовим спором і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
10. Відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог, апеляційний суд виходив із того, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання рішень і дій НБУ (незарахування до кадрового резерву, відмова в переведенні до центрального апарату, незаконне звільнення з роботи, обмеження у доступі до професії, службової діяльності та посад) незаконними й такими, що завдали дискримінації, пов`язані з проходженням позивачкою державної служби до 01 травня 2016 року. ОСОБА_1 вже зверталась до суду з позовом про поновлення її на посаді провідного економіста в Управлінні НБУ, розгляд якого здійснювався в межах справи № 804/3325/17. Суд касаційної інстанції в указаній справі встановив правомірність звільнення позивачки на підставі наказу НБУ від 17 квітня 2015 року № 282-п, що за встановлених обставин свідчить про відсутність підстав для визначення дискримінації при такому звільненні.
11. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що виходячи зі змісту Положення № 96, позивачка не відповідала кваліфікаційним вимогам працівників, які могли бути зараховані до кадрового резерву, що свідчить про відсутність у діях відповідача протиправної бездіяльності щодо незарахування ОСОБА_1 до такого резерву. До того ж пунктом 2.2 Положення № 96 встановлювався граничний вік для службовців НБУ для зарахування до кадрового резерву вперше. З огляду на наявність факту зарахування позивачки до кадрового резерву в 2007 році, вказаний пункт Положення № 96 у частині визначення граничного віку службовця НБУ при вирішенні питання щодо повторного зарахування позивачки до кадрового резерву не застосовувався, а відтак на неї не поширювався.
12. Крім цього, апеляційний суд вважав помилковими посилання ОСОБА_1 на протиправність приписів Положення № 96 та неможливість їх застосування з огляду на наявність у них дискримінаційних вимог до службовців, які можуть бути зараховані до кадрового резерву, оскільки станом на час роботи позивачки Положення № 96 у судовому порядку не скасовувалось та нечинним не визнавалось. Щодо тверджень позивачки про її дискримінацію за освітою суд апеляційної інстанції зазначив, що приписи статті 2-1 КЗпП України не визначають дискримінацію за освітою, а передбачають заборону дискримінації також за іншими ознаками, не пов`язаними з характером роботи або умовами її виконання. Вища освіта та її вид (спеціальність) безпосередньо пов`язані з характером роботи, яка буде виконуватись особою, що свідчить про неможливість здійснення дискримінації за цією ознакою.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
13. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказала на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до порушення її права на судовий захист прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
14. За твердженням скаржниці, спір у частині її позовних вимог про скасування наказу НБУ від 26 липня 2016 року № 3202-к і поновлення її на роботі є публічно-правовим, а вимоги про стягнення шкоди є такими, що заявлені в одному провадженні з вимогами вирішити публічно-правовий спір. Крім того, апеляційний суд застосував норми нечинного Положення № 96, не дослідив фактичних обставин у справі, які мають суттєве значення для її вирішення, не надав юридичної оцінки доказам на їх підтвердження, не вказав, чому не застосував норми права, на які посилалась позивачка, та мотиви їх незастосування, знехтував установленими фактами й обставинами у висновку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про пряму дискримінацію за ознаками статі і віку відносно ОСОБА_1 у діях і рішеннях НБУ, що стало підставою її звільнення.
15. У зв`язку з викладеним скаржниця просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити її позовні вимоги повністю.
Позиція інших учасників справи
16. У відзиві на касаційну скаргу та у додаткових поясненнях НБУ вказав, що вважає вимоги касаційної скарги необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню.
Рух касаційної скарги
17. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 25 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 17 квітня 2019 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 травня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
19. ОСОБА_1 працювала провідним економістом сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління НБУ.
20. 24 грудня 2014 року Правлінням НБУ прийнято постанову № 841 "Про внесення змін до структури центрального апарату Національного банку України", відповідно до підпункту 2 пункту 1 якої створено Департамент банківського нагляду, Департамент інспектування банків, Департамент фінансового моніторингу, Департамент реєстраційних питань та ліцензування, Департамент методології, а згідно з підпунктом 2 пункту 2 вказаної постанови до Департаменту інспектування банків передано функції територіальних управлінь НБУ.
21. 15 січня 2015 року Правлінням НБУ прийнято постанову № 14 "Про удосконалення структури та затвердження граничної чисельності працівників територіальних управлінь Національного банку України", якою затверджено структуру та чисельність, зокрема, Управління НБУ.
22. 15 січня 2015 року Правлінням НБУ прийнято постанову № 15 "Про запровадження пілотного проекту з реформування територіальних управлінь Національного банку України", яким затверджено, зокрема, Положення про Управління Національного банку України в Дніпропетровській області.
23. Згідно з пунктом 1 розділу І вказаного вище Положення Управління НБУ керує діяльністю управлінь НБУ в Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській, Луганській, Полтавській, Сумській, Харківській областях.
24. Відповідно до пункту 10 постанови Правління НБУ від 15 січня 2015 року № 14 керівникам територіальних управлінь НБУ було доручено видати наказ про скорочення штату та чисельності працівників цих управлінь і попередити їх про вивільнення та вжити інших заходів відповідно до вимог законодавства України про працю.Цією постановою затверджено структуру Управління НБУ, а саме: відділ організації діяльності бухгалтерського обліку; відділ готівкового обігу і касових операцій; відділ перевезення цінностей та організації інкасації; відділ банківської безпеки; відділ діловодства; відділ господарського забезпечення.
25. На виконання вказаної постанови Управління НБУ видало наказ від 21 січня 2015 року № 12-п про скорочення штату та чисельності працівників управління, відповідно до якого скороченню підлягав 171 працівник.
26. 12 лютого 2015 року позивачку було ознайомлено з попередженням про вивільнення від 11 лютого 2015 року.
27. Наказом Управління НБУ від 17 квітня 2015 року № 282-п ОСОБА_1 звільнено з 20 квітня 2015 року у зв`язку зі скороченням штату та чисельності працівників за пунктом 1 статті 40 КЗпП України.
28. Викладені обставини стали предметом розгляду адміністративної справи № 804/7487/15.
29. Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 28 січня 2016 року у справі № 804/7487/15 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовив.
30. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 04 квітня 2016 року у справі № 804/7487/15 постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 січня 2016 року скасував, а позов ОСОБА_1 задовольнив частково: поновив позивачку на посаді провідного економіста в Управлінні НБУ з 20 квітня 2015 року; стягнув з відповідача за час вимушеного прогулу за період з 20 квітня 2015 року по 04 квітня 2016 року середню заробітну плату в розмірі 70 тис. 717 грн 24 коп. та моральну компенсацію в розмірі 6 тис. грн, всього 76 тис. 717 грн 24 коп.
31. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 травня 2017 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 січня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
32. Справі присвоєно новий номер - 804/3325/17.
33. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, у справі № 804/3325/17 (попередній № 804/7487/15) у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
34. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 липня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року у справі № 804/3325/17.
35. На виконання постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року у справі № 804/7487/15 ОСОБА_1 поновлено на посаді провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління НБУ.
36. Наказом від 26 липня 2016 року № 3202-к ОСОБА_1 на підставі попередження про звільнення від 11 лютого 2015 року, постанови Правління НБУ від 15 січня 2015 року № 14, наказу Управління НБУ від 21 січня 2015 року № 12-п "Про скорочення штату та чисельності працівників управління" звільнено з посади провідного економіста сектору інспекційних перевірок відділу банківського нагляду Управління НБУ з 26 липня 2016 року у зв`язку зі скороченням чисельності та штату працівників за пунктом 1 статті 40 КЗпП України.
37. Згідно з актами Управління НБУ від 26 липня 2016 року ОСОБА_1 ознайомилась з доповненням до попередження про звільнення, залишила його копію у себе та відмовилась дати згоду на переведення на запропоновані посади, а також ознайомилась з наказом НБУ від 26 липня 2016 року № 3202-к про її звільнення, отримала копію та відмовилась від підпису про ознайомлення з наказом.
38. Вважаючи дії відповідача щодо її звільнення незаконними та дискримінаційними, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
39. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.