ПОСТАНОВА
Іменем України
30 квітня 2020 року
м. Київ
справа №812/1313/18
адміністративне провадження №К/9901/68206/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (суддя Кисельова Є.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року (колегія у складі суддів Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А., Сухарька М.Г.)
у справі № 812/1313/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області
про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 11.05.2018 до Луганського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Луганській області, викладену в листі від 10.04.2018 за № М-1830/0-380/0/37-18 у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, які за даними державного земельного кадастру враховуються в Ліснополянській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Луганській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, які за даними державного земельного кадастру враховуються в Ліснополянській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства.
3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 11.07.2018, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 27.09.2018, позов задоволено частково:
- визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Луганській області, викладену в листі від 10.04.2018 №М-1830/0-380/0/37-18 у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Луганській області розглянути повторно заяву ОСОБА_1 від 05.07.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою із урахуванням висновків суду, викладених у постанові Луганського окружного адміністративного суду від 29.11.2017 у справі № 812/1557/17;
- в задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. 17.12.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції в частині, якою в задоволенні позову відмовлено, ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позову.
5. 20.12.2018 відкрито касаційне провадження.
6. 08.01.2019 від Головного управління Держгеокадастру у Луганській області надійшов відзив на касаційну скаргу, яку просить залишити без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 05.07.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Луганській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га, розташованої за межами населених пунктів на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Ліснополянській сільській раді Марківського району Луганської області, для ведення особистого селянського господарства. До заяви додані копії паспорту, ідентифікаційного коду та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
8. Листом від 21.07.2017 № М-1830/0-1425/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Луганській області, посилаючись на ст. 134 Земельного кодексу України, постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413, якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної форми власності та розпорядження ними, повідомив ОСОБА_1 про відсутність підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність.
9. ОСОБА_1 оскаржував в судовому порядку зазначену відмову.
10. Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 29.11.2017, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 та постановою Верховного Суду від 17.04.2018 у справі № 812/1557/17 позов задоволено частково: визнано відмову викладену в листі протиправною та зобов`язано повторно розглянути заяву позивача від 05.07.2017.
11. На виконання постанови Луганського окружного адміністративного суду від 29.11.2017 у справі № 812/1557/17 відповідачем повторно розглянуто заяву позивача від 05.07.2018. Проте листом від 10.04.2018 №М-1830/0-380/0/37-18 знову відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на ст. 3, 4, 118 Земельного кодексу України, ст. 23 Закону України "Про землеустрій", постанову Кабінету Міністрів України № 413, наказ Головного управління Держгеокадастру у Луганській області від 20.03.2018 № 64. Повідомлено позивача про неможливість надання земельної ділянки у власність, оскільки зазначена у заяві земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яка може бути передана у власність громадянам у ІІ кварталі 2018 року на території Луганської області. Крім того, запропоновано позивачу обрати земельну ділянку згідно з затвердженим переліком земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2018 року на території Луганської області, які розміщено на веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Луганській області.
12. Додатково листом від 08.05.2018 №М-1830/0-516/0/37-18 відповідач направив позивачу додатковий лист "Про розгляд заяви від 10.04.2018". Із посиланням на ст. 118 Земельного кодексу України та ст. 45 Закону України "Про землеустрій" повідомлено позивача про неможливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку, у зв`язку з тим, що відсутня схема землеустрою на території Ліснополянської сільської ради Марківського району Луганської області.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позов обґрунтовував тим, що вперше відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з тих причин, що земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яка може бути передана у власність громадянам у ІІ кварталі 2018 року на території Луганської області. Зазначена підстава відмови у наданні дозволу визнана в судовому порядку протиправною (справа № 812/1557/17), внаслідок чого відповідача було зобов`язано повторно розглянути заяву позивача від 05.07.2017.
14. Після повторного розгляду заяви Головне управління Держгеокадастру у Луганській області повторно листом знову відмовило в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав не передбачених законодавством, а саме, у зв`язку з відсутністю схеми землеустрою на території Ліснополянської сільської ради.
15. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що оскільки відсутня схема землеустрою на території Ліснополянської сільської ради, дозвіл на розробку проекту землеустрою не може бути надано. Схеми землеустрою є передпроектним документом, в якому на основі врахування природних, економічних та соціальних умов розробляється комплекс взаємопов`язаних заходів щодо раціонального використання земельних ресурсів, їх розвитку і організації, встановленню інфраструктури, яка відповідає потребам адміністративно-територіальної одиниці. Відповідно до ч. 7 ст.118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, схем землеустрою.
16. Крім того, право надання чи відмови в наданні зазначеного дозволу є дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень.
ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
17. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
18. Відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у зв`язку тим, що земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яка може бути передана у власність громадянам у ІІ кварталі 2018 року на території Луганської області, а також у зв`язку з тим, що відсутня схема землеустрою на території Ліснополянської сільської ради Марківського району Луганської області, є двома різними відмовами, проте однаково не відповідають ЗК України.
19. Також суди відмовили в частині позовних вимог про зобов`язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки суд не може підміняти собою орган, якому належать дискреційні повноваження щодо прийняття рішення з зазначених питань.
20. Після скасування рішення відповідач зобов`язаний повторно розглянути заяву позивача та прийняти рішення. Відповідачем за наслідками повторного розгляду заяви позивача від 05.04.2017, надано дві відповіді від 10.04.2018 та доповнення від 08.05.2018, яке містить інші підстави для відмови у наданні дозволу, ніж ті, що були предметом розгляду у справі №812/1557/17.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
21. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріально права, вирішуючи питання про спосіб захисту порушених прав позивача. Відповідач вже один раз не виконав рішення суду, яким його було зобов`язано повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, але рішення відповідач не прийняв, дозвіл не надав. Отже, й цього разу відповідач дозволу не надасть. Суди порушили право позивача на ефективний захист прав.
22. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що суди з дотримання ст. 245 КАС України зобов`язали відповідача повторно розглянути заяву позивача. Суди дійшли правильного висновку про дискреційність повноважень відповідача у вирішенні питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.
24. Ключовим правовим питанням у справі, що розглядається, є спосіб захисту прав позивача внаслідок протиправної відмови Головного управління Держгеокадастру у Луганській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, наданої під час повторного розгляду заяви позивача на виконання рішення суду.
25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання судового рішення у справі № 812/1557/17, яким суди зобов`язали відповідача повторно розглянути заяву позивача від 05.07.2017, листом від 10.04.2018 відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою через те, що зазначена у заяві земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яка може бути передана у власність громадянам у ІІ кварталі 2018 року на території Луганської області.
26. Другим листом від 08.05.2018 відповідач додатково відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою тієї самої земельної ділянки через відсутність схеми землеустрою на території Ліснополянської сільської ради.
27. Суди розглядали їх як дві окремі підставі відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Оскільки друга підстава є іншою та не пов`язана з розглядом попередньої судової справи №812/1557/17, суди дійшли висновку, що способом захисту прав позивача, є повторний розгляд заяви ОСОБА_1 від 05.07.2017. Крім того, суд не може зобов`язати Держгеокадастр прийняти конкретне рішення, оскільки це є його виключними дискреційними повноваженнями.
28. Верховний Суд з висновками судів попередніх інстанцій не погоджується з огляду на наступне.
29. Згідно з положеннями частини 7 статті 118 Земельного кодексу України підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Зазначену правову позицію сформульовано в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.
30. У частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: прийняти рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу (якщо для цього є передбачені законом підстави).
31. За результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
32. Відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
33. Питання щодо ефективного способу захисту прав позивача у такій ситуації в судовій практиці поставало неодноразово.
34. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі № 509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36- 39).