ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
у справі № 826/7244/18 (провадження № 11-827апп19)
У березні і квітні 2018 року адвокат Пеліхос Є. М. в інтересах ОСОБА_1 звертався до управління організаційного забезпечення Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР, Реєстр) та інформаційно-аналітичної роботи Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) з адвокатськими запитами, в яких просив надати інформацію, чи здійснюється досудове розслідування у кримінальних провадженнях, за якими до ЄРДР внесені відомості про вчинення ОСОБА_1 кримінальних правопорушень, та кримінальних провадженнях, у яких він є учасником (стороною), а якщо здійснюється, то повідомити:
повний перелік кримінальних проваджень та коли саме, за яким номером, щодо яких обставин та за якою кваліфікацією внесені відповідні відомості до ЄРДР;
яким саме учасником (стороною) та яких саме кримінальних проваджень є ОСОБА_1 , їх номер (номери);
чи здійснювалося стосовно ОСОБА_1 повідомлення про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень і якщо здійснювалося, то коли, у яких кримінальних провадженнях та за якими статтями Кримінального кодексу України (далі - КК).
ГПУ зазначених у запитах відомостей не надала, а листами повідомила адвоката Пеліхоса Є. М. про те, що при виникненні необхідності в отриманні інформації чи документів у зв`язку з наданням правової допомоги сторонам чи учасникам кримінального провадження він вправі звернутися до органів досудового розслідування у межах та у спосіб, установлені КПК.
Не погоджуючись із позицією органу прокуратури щодо фактичної відмови йому в наданні запитуваних даних, адвокат Пеліхос Є. М. у порядку адміністративного судочинства пред`явив позов, у якому просив визнати протиправною бездіяльність ГПУ щодо неналежного розгляду адвокатських запитів про надання інформації і зобов`язати відповідача надати йому зазначені в запитах відомості в повному обсязі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року, позов задоволено.
У касаційній скарзі відповідач порушував питання про скасування судових рішень і закриття провадження у справі. На обґрунтування своїх вимог ГПУ зазначала, що спір у даній справі виник із кримінальних процесуальних відносин і не має публічно-правового характеру, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 08 квітня 2020 року касаційну скаргу ГПУ задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково і визнано протиправною бездіяльність ГПУ щодо неналежного розгляду адвокатських запитів Пеліхоса Є. М. в інтересах ОСОБА_1 про надання інформації. Зобов`язано відповідача надати вичерпні відомості про повний перелік кримінальних проваджень, за якими до ЄРДР внесені відомості про вчинення ОСОБА_1 кримінальних правопорушень, а також коли саме, за якими номерами, щодо яких обставин та за якою кваліфікацією до Реєстру були внесені відповідні відомості. В іншій частині в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відхиляючи доводи касаційної скарги щодо відсутності підстав для розгляду справи в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата визнала спір публічно-правовим з огляду на те, що під час розгляду адвокатських запитів відповідач як уповноважений державний орган виступав представником влади, здійснював свої визначені законом повноваження і вирішував питання, які впливали на права та обов`язки суб`єкта звернення.
За викладеними у постанові висновками відомості, надати які зобов`язано ГПУ, належать до публічної інформації, оскільки одержуються, створюються, зберігаються та використовуються органом державної влади у процесі здійснення своїх повноважень. З огляду на зазначене, на переконання Великої Палати, на відповідні дані поширюються гарантії доступу громадян, установлені Законом України «Про доступ до публічної інформації», а ГПУ є розпорядником такої інформації.
Взято до уваги в постанові й те, що Пеліхос Є. М. звернувся до відповідача з адвокатським запитом у межах здійснення своїх повноважень адвоката, й інформація про наявність чи відсутність у ЄРДР одержаних і задокументованих правоохоронними органами відомостей щодо можливої протиправної діяльності клієнта була необхідна йому для виконання своїх обов`язків щодо надання цій особі правової допомоги. З огляду на викладене, за висновками Великої Палати, ГПУ відповідно до статей 20, 24 «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» зобов`язана надати такі дані на адвокатський запит.
Виходячи з зазначеного, визнано необґрунтованою відмову прокуратури в наданні інформації щодо: переліку кримінальних проваджень, за якими до ЄРДР внесені відомості про вчинення ОСОБА_1 кримінальних правопорушень, їх номерів і дат, обставин правопорушень, попередньо встановлених правоохоронними органами на час внесення відомостей до Реєстру, та їх кваліфікації.
Відповідно до правової позиції Великої Палати таємницею досудового розслідування охоплюється лише інформація, яка створена або одержана правоохоронним органом у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, а тому доступ лише до цих даних підлягає обмеженням, встановленим КПК.
З огляду на викладене, у постанові визнано помилковими висновки судів нижчого рівня лише в частині зобов`язання ГПУ надати інформацію: яким саме учасником (стороною) та яких саме кримінальних проваджень є ОСОБА_1 , їх номер (номери); чи здійснювалося стосовно ОСОБА_1 повідомлення про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень і якщо здійснювалося, то коли, у яких кримінальних провадженнях та за якими статтями КК.
З висновками Великої Палати про підсудність спору судам адміністративної юрисдикції, а також щодо наявності в ГПУ обов`язку надати на адвокатський запит інформацію в тій частині, в якій позовні вимоги задоволено, не можемо погодитися з огляду на наступне.
Як передбачено частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
З огляду на таке завдання, юрисдикція адміністративних судів згідно з пунктом сьомим частини другої статті 17 КАС поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до визначення, закріпленого в пункті сьомому частини першої статті 3 КАС, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовим вважається спір, у якому сторони правовідносин не є рівноправними, а натомість одна виступає щодо іншої як представник влади і може у межах своєї компетенції регламентувати її поведінку шляхом вказівок, заборон чи обмежень, застосування санкцій за їх невиконання, приймати рішення, які впливають на права та обов`язки другої сторони, вирішувати питання про надання їй дозволів на певну діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Спір, який є предметом розгляду в даній справі, зазначених ознак не має.
Попри те, що ГПУ є суб`єктом владних повноважень, у правовідносинах з адвокатом Пеліхосом Є. М., який діяв в інтересах ОСОБА_1 , відповідач не здійснював публічно-владних управлінських функцій. У межах цих правовідносин, пов`язаних із розглядом запиту адвоката про надання інформації, зазначений державний орган не вчиняв і не міг вчиняти дії або приймати рішення, які б обмежували права ОСОБА_1 або встановлювали для нього обов`язки.
Крім цього, зміст інформаційного запиту був пов`язаний зі здійсненням органом прокуратури не управлінської, а правоохоронної функції, яка має іншу правову природу і спеціальний порядок регулювання.
Формування даних ЄРДР у межах конкретного кримінального провадження розпочинається відповідно до пункту першого глави 1 розділу ІІ «Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань», затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 06 квітня 2016 року № 139 (далі - Положення) з моменту внесення до нього реєстратором відомостей про кримінальне правопорушення, зазначених у заяві чи повідомленні про його вчинення або виявлених органом досудового розслідування самостійно з будь-якого джерела.
Внесення до Реєстру зазначених відомостей згідно з частиною першою статті 214 КПК зумовлює початок досудового розслідування, а отже є процесуальною дією, яка здійснюється в межах кримінальних процесуальних відносин. Таким чином, і надання інформації, пов`язаної з відповідними діями та рішеннями правоохоронних органів, не має адміністративно-правової природи.
Як передбачено пунктом першим глави 4 розділу І Положення, відомості з ЄРДР надаються у вигляді витягу в порядку, встановленому КПК.
Відповідно до визначення, наведеного в пункті другому глави 4 розділу І Положення, витяг з Реєстру становить згенерований програмними засобами його ведення документ, який засвідчує факт реєстрації в ЄРДР відомостей про кримінальне правопорушення, отриманих за визначеними у пункті 3 цієї глави параметрами, які є актуальними на момент його формування.
За визначеними в пункті третьому глави 4 розділу І Положення параметрами до витягу з Реєстру включається інформація, зокрема, про: номер та дату реєстрації кримінального провадження (виділення матеріалів досудового розслідування), короткий виклад обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, його правову кваліфікацію і наслідок розслідування.
Облік кримінальних проваджень згідно з пунктом першим глави 3 розділу ІІ Положення здійснюється шляхом внесення до Реєстру даних про кримінальне правопорушення, номер кримінального провадження, вчинені процесуальні дії та прийняті рішення, які зазначені в цьому пункті й регламентовані кримінальним процесуальним законом.
Вся наведена інформація одержується, створюється й використовується виключно за процедурою, встановленою КПК, і не може надаватися в іншому порядку, ніж передбачено цим Кодексом. Відтак і скарги на дії/бездіяльність уповноважених службових осіб правоохоронних органів, пов`язані з наданням чи ненаданням відповідних даних, не можуть розглядатися судом адміністративної юрисдикції.
Водночас вважаємо, що подана в інтересах ОСОБА_1 скарга в частині повідомлення про повний перелік кримінальних проваджень та коли саме, за яким номером, щодо яких обставин та за якою кваліфікацією внесені відповідні відомості до ЄРДР не підлягає розгляду і в порядку кримінального судочинства.
Відповідно до норм глави 26 КПК предметом оскарження до слідчого судді за правилами, встановленими цим Кодексом, можуть бути виключно рішення, дії чи бездіяльність слідчого, прокурора, вчинені ними під час досудового розслідування в межах кримінального провадження. На час звернення позивача з запитом до ГПУ йому не було відомо про наявність або відсутність кримінальних проваджень, які би стосувалися прав та інтересів ОСОБА_1 . За умови відсутності таких кримінальних проваджень дії/бездіяльність уповноважених службових осіб органів досудового розслідування, пов`язані з наданням відповідної інформації, не підлягають оскарженню до суду кримінальної юрисдикції.
Не виникає підстав для вирішення скарги за правилами КПК і в разі наявності кримінальних справ, під час розслідування яких перевірялась би інформація про можливу причетність ОСОБА_1 до злочинних дій.
Установлений частиною першою статті 303 КПК перелік рішень, дій або бездіяльності уповноважених службових осіб правоохоронних органів, які можуть бути оскаржені під час досудового розслідування, є вичерпним. Згідно з пунктом першим частини першої цієї статті предметом оскарження може бути бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про його вчинення, неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений КПК строк.
Відповідь на письмове звернення особи, котра не є учасником кримінального провадження, про наявність або відсутність у Реєстрі відомостей щодо неї не належить до процесуальних дій, які слідчий, прокурор зобов`язані вчинити у кримінальному провадженні. Відтак скарга на дії/бездіяльність, пов`язані з наданням такої відповіді, не може вирішуватися в порядку судового контролю дотримання прав і