ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №814/2500/16
адміністративне провадження №К/9901/18297/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання незаконним та скасування припису за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Біоносенка В.В. від 19 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бойка А.В., Димерлія О.О., Єщенка О.В. від 21 вересня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року публічне акціонерне товариство по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" (далі - ПАТ "Миколаївгаз", позивач) звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 4 листопада 2016 року № 164 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний припис є незаконним, прийнятим з чисельними порушеннями норм чинного законодавства. На думку позивача, саме він є генеральним підрядником за договором стандартного приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1, а тому позивач правомірно зазначив у декларації від 26 вересня 2016 року ПАТ по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" як генерального підрядника, а не інших осіб.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що фактична сукупність дій, виконаних Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки, а також зміст договору підряду № 16-01/62 від 12 жовтня 2015 року свідчать, що саме це підприємство є генеральним підрядником та мало бути зазначено у декларації про початок виконання будівельних робіт. Тому суди попередніх інстанцій погодились з відповідачем про недостовірність даних, зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПАТ "Миколаївгаз" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі позивач вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що генеральним підрядником є Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки, оскільки останній залучено позивачем для виконання деяких видів робот, а тому вважає, що відомості, внесені у декларацію від 26 вересня 2016 року, є достовірними.
Також скаржник посилається на частину першу статті 838 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та зазначає, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування цієї правової норми, оскільки відповідно до положень вказаної статті підрядник має право, якщо інше не встановлено договором, залучити до виконання робіт інших осіб (субпідрядників), залишаючись відповідальним перед замовником за результат їхньої роботи. У цьому разі підрядник виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядником - як замовник. Скаржник вважає, що під час здійснення стандартного приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 , позивачем для виконання частини робіт було залучено Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки на підставі договору від 12 жовтня 2015 року, тобто зазначене підприємство є лише субпідрядником, а тому позивач мав право не зазначити його у декларації про початок виконання будівельних робіт.
Від представника ДАБІ України надійшло заперечення на касаційну скаргу ПАТ "Миколаївгаз", в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 20 жовтня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 814/2500/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 814/2500/16 за касаційною скаргою ПАТ "Миколаївгаз" суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником ПАТ "Миколаївгаз" подано клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що ПАТ "Миколаївгаз" зареєстровано як юридична особа 27 січня 1995 року. Основним видом діяльності товариство є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи та ін.
17 червня 2016 року ПАТ "Миколаївгаз" уклало договір на приєднання до газорозподільної системи (для приєднання, що є стандартним) № 5506 16-01/660 СП з ОСОБА_1 щодо приєднання його приватного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, до діючого підземного сталевому газопроводу низького тиску.
26 вересня 2016 року ПАТ "Миколаївгаз" подало декларацію про початок виконання будівельних робіт за об`єктом "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)", яка була зареєстрована Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області за № МК083162701704.
В зазначеній декларації у розділі: "Інформація про генерального підрядника (підрядника - у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників)" позивачем зазначено - публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз".
4 листопада 2016 року працівники Управління ДАБІ у Миколаївської області здійснили позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)", під час якої з`ясовано, що будівельні роботи на зазначеному об`єкті виконувалися не ПАТ "Миколаївгаз", а Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки на підставі договору від 12 жовтня 2015 року.
Зазначене було кваліфіковано відповідачем, як наведення недостовірних відомостей у поданій 23 вересня 2016 року декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)".
4 листопада 2016 року уповноваженою особою Управління ДАБІ у Миколаївської області винесено припис № 164 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, з вимогою до ПАТ "Миколаївгаз" усунути порушення на об`єкті "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)".
17 листопада 2016 року уповноваженою особою Управління ДАБІ у Миколаївської області винесено постанову № 124/1014-8101-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким ПАТ по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абзацом четвертим частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 130500 гривень.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідний Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пунктів 7 та 9 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
У пункті 17 Порядку № 533 визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). Із зазначеної норми вбачається, що протокол та припис складаються на підставі фактичних обставин, встановлених у відповідному акті.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 4 листопада 2016 року Управлінням ДАБІ у Миколаївської області було здійснено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)", під час якої встановлено, що будівельні роботи на зазначеному об`єкті виконувалися не ПАТ "Миколаївгаз", а Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки на підставі договору від 12 жовтня 2015 року.