ПОСТАНОВА
Іменем України
30 квітня 2020 року
Київ
справа №824/200/16-а
адміністративне провадження №К/9901/24382/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №824/200/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецького міського голови, Чернівецької міської ради
про скасування розпорядження, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди,
за касаційною скаргою Чернівецького міського голови
на постанову Шевченківського районного суду міста Чернівці від 3 березня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Літвінової О.Г.)
і постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Боровицького О.А., суддів Матохнюка Д.Б., Сапальової Т.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просив:
- визнати незаконним і скасувати розпорядження Чернівецького міського голови від 26 лютого 2016 року №192-к про припинення служби в Чернівецькій міській раді ОСОБА_1, звільнивши з посади начальника управління культури Чернівецької міської ради з 26 лютого 2016 року у зв`язку з виявленою невідповідністю займаній посаді;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради;
- стягнути з місцевого бюджету Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за період 26 лютого 2016 року до 24 січня 2017 року в сумі: 101069,36 грн;
- стягнути з місцевого бюджету Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі: 100000,00 грн;
- допустити негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради і стягнення заробітної плати за один місяць.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядження Чернівецького міського голови від 26 лютого 2016 року №192-к є незаконним і таким, що належить скасувати, оскільки прийнято з порушенням норм трудового законодавства і Закону України "Про професійний розвиток працівників".
Позивач зазначає, що атестація щодо нього була проведена з порушенням процедури, а саме інформація про проведення атестації щодо позивача була доведена до нього менше ніж за два місяці. Крім того, були допущені порушення у формуванні складу атестаційної комісії, а висновок комісії щодо невідповідності позивача займаній посаді є необґрунтованим і таким, що не відповідає дійсності.
Також ОСОБА_1 звертає увагу на те, що відповідачем при вирішенні питання щодо його звільнення були допущені порушення вимоги статті 252 Кодексу законів про працю України, а саме: звільнення здійснено відповідачем без погодження Президії Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Шевченківського районного суду міста Чернівці від 3 березня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано незаконним і скасовано розпорядження Чернівецького міського голови від 26 лютого 2016 року №192-к про припинення служби в Чернівецькій міській раді ОСОБА_1, звільнивши його з посади начальника управління культури Чернівецької міської ради з 26 лютого 2016 року у зв`язку з виявленою невідповідністю займаній посаді.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради.
Стягнуто з місцевого бюджету Чернівецької міської ради заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 26 лютого 2016 року до дня поновлення на роботі.
Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради і стягнення заробітної плати за один місяць.
Стягнуто з місцевого бюджету Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 5000,00 грн.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року постанову Шевченківського районного суду міста Чернівці від 3 березня 2017 року змінено.
Абзац 4 резолютивної частини викладено в наступній редакції: "Стягнути з міського бюджету Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 29 лютого 2016 року до 13 квітня 2017 року у розмірі: 90396,18 грн".
Абзац 6 резолютивної частини викладено в наступній редакції: "Стягнути з міського бюджету Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі: 5000,00 грн".
В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
Приймаючи зазначені рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що у висновку атестаційної комісії стосовно позивача було вказано, що позивач неналежно виконує посадові обов`язки, не забезпечує виконання покладених на управління культури завдань і функцій, передбачених Положенням про управління культури Чернівецької міської ради, неналежно організовує роботу управління культури.
Однак, відповідач не надав судам попередніх інстанцій доказів, які б свідчили про викладені в рішенні атестаційної комісії факти неналежного виконання позивачем посадових обов`язків.
Водночас у порушення вимог статті 11 Закону України "Про професійний розвиток працівників" відповідач не повідомив позивача у встановлені строки про склад атестаційної комісії і строки проведення атестації.
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 був обраний до складу членів Президії Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України. Статтею 252 Кодексу законів про працю України передбачено, що звільнення членів виборного профспілкового органу підприємства, установи, організації (у тому числі структурних підрозділів), його керівників, профспілкового представника (там, де не обирається виборний орган професійної спілки), крім випадків додержання загального порядку, допускається за наявності попередньої згоди виборного органу, членами якого вони є, а також вищого виборного органу цієї професійної спілки (об`єднання професійних спілок).
Проте відповідач не надав суду жодних доказів того, що при звільненні позивача він звертався до Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України про надання згоди на звільнення ОСОБА_1, що свідчить про порушення ним вимог статті 252 КЗпП України.
Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що фінансування управління культури Чернівецької області, а також виплата заробітної плати начальнику управління культури Чернівецької міської ради, здійснюється за рахунок міського бюджету Чернівецької міської ради. Отже суд першої інстанції при прийнятті рішення, помилково стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу з місцевого бюджету Чернівецької міської ради замість міського бюджету Чернівецької міської ради.
Також судом апеляційної було встановлено, що судом першої інстанції невірно присуджено стягнення середнього заробітку на користь позивача за час вимушеного прогулу. А саме: час вимушеного прогулу починається з наступного робочого дня після дня звільнення (з 29 лютого 2016 року), а не з дати звільнення (з 26 лютого 2016 року). Разом з тим під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції позивача поновили на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради. Відтак суд апеляційної інстанції зробив розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 29 лютого 2016 року до 13 квітня 2017 року, який належав до стягнення на користь позивача. Встановивши неправильне застосування норм матеріального права, суд апеляційної інстанції змінив постанову суду першої інстанції в частині присуджених стягнень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Чернівецький міський голова (надалі також - "відповідач 1") просить скасувати постанову Шевченківського районного суду міста Чернівці від 3 березня 2017 року і постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року і ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. В обґрунтування касаційної скарги відповідач 1 посилається на те, що суди попередніх інстанцій невірно застосували до спірних правовідносин норми Закону України "Про професійний розвиток працівників". Адже правові й організаційні засади проходження і звільнення зі служби в органах місцевого самоврядування регулюються Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування", а не Законом України "Про професійний розвиток працівників".
А саме, статтею 17 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначені питання пов`язані з проведенням атестації посадових осіб органів місцевого самоврядування. Крім того, відповідно до зазначеної статті Закону постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 року затверджено "Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування". Отже, на думку скаржника, спірні взаємовідносини врегульовані нормами спеціального законодавства, а не Законом України "Про професійний розвиток працівників".
Крім того, на думку скаржника, обрання позивача до Президії Чернівецької обласної організації профспілки культури України не дає підстав для отримання згоди цього профспілкового органу на звільнення позивача, а тому суди попередніх інстанцій помилково застосували до цих правовідносин норми статей 43 і 252 КЗпП України.
Позивач не подав своїх заперечень (відзиву) на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до розпорядження Чернівецького міського голови від 10 липня 2002 року №407-к ОСОБА_1 було призначено на посаду начальника відділу культури Чернівецької міської ради. З січня 2006 року до моменту звільнення позивач працював на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради.
11 вересня 2015 року Чернівецький міській голова виніс розпорядження №779-к про оголошення ОСОБА_1 догани, яка постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року була скасована.
Розпорядженням Чернівецького міського голови від 17 грудня 2015 року №1263-к було внесено зміни у попереднє розпорядження про призначення атестації посадових осіб і призначено проведення атестації посадових осіб виконавчих органів Чернівецької міської ради на 16, 17,29 грудня 2015 року.
Атестаційна комісія Чернівецької міської ради була утворена 10 грудня 2015 року відповідно до розпорядження Чернівецького міського голови від 10 грудня 2015 року №1242-к. Один з членів атестаційної комісії ( ОСОБА_2 ) була введена в склад атестаційної комісії 25 грудня 2015 року згідно розпорядження Чернівецького міського голови від 25 грудня 2015 року №1307-к. Відповідно до підпису позивача, із службовою характеристикою він був ознайомлений 21 грудня 2015 року, яка була складена і підписана Чернівецькій міським головою.
Відповідно до висновку атестаційної комісії (складеного за результатами проведеної атестації) розпорядженням Чернівецького міського голови від 26 лютого 2016 року №192-к ОСОБА_1 було звільнено у зв`язку з невідповідністю займаній посаді.
Зі змісту висновку атестаційної комісії вбачається, що позивач неналежно виконує посадові обов`язки, не забезпечує виконання покладених на управління культури завдань і функцій, передбачених Положенням про управління культури Чернівецької міської ради, неналежно організовує роботу управління культури.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (в редакції на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування регулює та визначає Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
Статтею 17 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, крім осіб, зазначених у частині другій цієї статті, посадові особи місцевого самоврядування один раз на 4 роки підлягають атестації. Атестаційна комісія створюється за рішенням сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради. Головою атестаційної комісії призначається секретар сільської, селищної, міської ради, заступник голови районної у місті, районної, обласної ради. Атестаційна комісія працює гласно. Посадова особа має право попередньо ознайомитися з матеріалами її атестації, брати участь у засіданні комісії, на якому розглядається питання про її атестування, оскаржувати, у разі незгоди, рішення атестаційної комісії сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті, районної, обласної ради протягом 10 днів з дня винесення її рішення або до суду.
За результатами атестації атестаційна комісія робить один з таких висновків: про відповідність займаній посаді; про відповідність займаній посаді за певних умов (здобуття освіти, проходження стажування, набуття відповідних навичок, підвищення кваліфікації тощо); про невідповідність займаній посаді.
Результати атестації мають рекомендаційний характер.
Відповідно до висновку атестаційна комісія пропонує сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті, районної, обласної ради:
1) визнати посадову особу атестованою;
2) призначити протягом року повторне атестування (за згодою посадової особи);
3) зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду;
4) перевести посадову особу на іншу посаду, що відповідає її кваліфікації, або звільнити її з займаної посади.
Інші питання атестації посадових осіб регулюються положенням про проведення атестації, яке затверджується сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради.
Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування затверджується Кабінетом Міністрів України.
На виконання статті 17 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 року №1440 було затверджено Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування (далі - "Положення").
Пунктом 6 Положення визначено, що кількісний та персональний склад комісії, термін і графік проведення атестації затверджуються розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради і доводяться до відома посадових осіб, які атестуються, не пізніше ніж за місяць до проведення атестації.
Відповідно до пункту 8 Положення, комісія повинна забезпечувати об`єктивний розгляд і професійну оцінку діяльності посадової особи, яка атестується, зокрема щодо виконання покладених на неї службових обов`язків, знання та користування у своїй роботі державною мовою, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання її досвіду і знань у роботі органу місцевого самоврядування.
Згідно з пунктами 13-14 Положення, за результатами атестації атестаційна комісія робить один з таких висновків:
- про відповідність займаній посаді;
- про відповідність займаній посаді з певних умов (здобуття освіти, проходження стажування, набуття відповідних навичок, підвищення кваліфікації тощо);
- про невідповідність займаній посаді.
Результати атестації мають рекомендаційний характер.
Відповідно до висновку атестаційна комісія пропонує сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті, районної, обласної ради:
1) визнати посадову особу атестованою;
2) призначити протягом року повторне атестування (за згодою посадової особи);
3) зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду;
4) перевести посадову особу на іншу посаду, що відповідає її кваліфікації, або звільнити її з займаної посади.
Кожна рекомендація повинна мати відповідне обґрунтування.
Відповідно до пункту 18 Положення, результати атестації заносяться до протоколу засідання комісії та атестаційного листа, складеного за зразком згідно з додатком. Протокол та атестаційний лист підписуються головою та членами комісії, які брали участь у голосуванні. Результати атестації повідомляються посадовій особі, яка атестувалася, та керівникові відділу, управління, іншого виконавчого органу, в якому вона працює, одразу після проведення атестації. Посадова особа ознайомлюється із змістом атестаційного листа під розпис.
Поряд із Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" і Положенням правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями положення Закону України "Про професійний розвиток працівників".
Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов`язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.
Відповідно до статті 11 Закону України "Про професійний розвиток працівників" роботодавці можуть проводити атестацію працівників. Категорії працівників, які підлягають атестації, та періодичність її проведення визначаються колективним договором. На підприємствах, в установах та організаціях, у яких не укладаються колективні договори, категорії працівників, які підлягають атестації, строки та графік її проведення визначаються роботодавцем за погодженням з виборним органом первинної профспілкової організації.
Атестація працівників проводиться не частіше ніж один раз на три роки. Атестація проводиться за рішенням роботодавця, яким затверджуються положення про проведення атестації, склад атестаційної комісії, графік проведення атестації. Інформація про проведення атестації доводиться до відома працівників не пізніше ніж за два місяці до її проведення. Атестаційна комісія формується з висококваліфікованих фахівців та представника виборного органу первинної профспілкової організації. Безпосередній керівник працівника, який підлягає атестації, не може бути членом атестаційної комісії. Атестація працівника проводиться тільки в його присутності. На кожного працівника, який підлягає атестації, безпосередній керівник складає характеристику, що подається атестаційній комісії після ознайомлення з нею працівника, але не пізніше ніж за тиждень до атестації.
Не допускається проведення оцінки професійного рівня та кваліфікації працівника за ознаками, що безпосередньо не пов`язані з виконуваною роботою. Рішення атестаційної комісії приймається відкритим голосуванням простою більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Засідання атестаційної комісії вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як дві третини її складу. Рішення атестаційної комісії доводиться до відома працівника та роботодавця протягом трьох днів після його прийняття.
Частинами першою і третьою статті 13 Закону України "Про професійний розвиток працівників" визначено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі.
У разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.
У разі відмови працівника від переведення на іншу посаду чи роботу, що відповідає його кваліфікаційному рівню, або від професійного навчання за рахунок коштів роботодавця роботодавець за результатами атестації має право звільнити працівника відповідно до Кодексу законів про працю України.