ПОСТАНОВА
Іменем України
30 квітня 2020 року
Київ
справа №539/3881/19
адміністративне провадження №К/9901/34458/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання нечинним та скасування протоколу про адміністративне правопорушення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 03.10.2019 (суддя Алтухова О. С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019 (колегія суддів Русанової В. Б., Жигилія С. П., Перцової Т. С.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України, в якому просив визнати нечинним та скасувати протокол про адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією № 161 від 09.04.2019, складений оперуповноваженим старшим лейтенантом поліції Мірко Я. О. Управління захисту економіки у Полтавській області Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 03.10.2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07.11.2019, відмовлено у відкритті провадження по справі.
Судові рішення мотивовано тим, що складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та з огляду на положення статті 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки дії відповідачів щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують його права, то вони окремо від постанови суду про притягнення до адміністративної відповідальності не оскаржуються.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що відмовляючи відразу у відкритті провадження по справі, не розглядаючи суть позовних вимог, суди попередніх інстанцій не можуть об`єктивно дослідити підстави та обґрунтування позовних вимог лише на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі. Скаржник вважає, що його позов є публічно-правовим та підлягає розгляду саме адміністративними судами. Також посилається на обмеження його права в доступі до суду, не врахування судами практики Верховного Суду з аналогічних адміністративних позовів, порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17.12.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послугу (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Таким чином, на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, до компетенції адміністративних судів належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні публічно-владних управлінських функцій.
Водночас відповідно до пункту 3 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.