ПОСТАНОВА
Іменем України
29 квітня 2020 року
м. Київ
справа №161/6580/16-а
адміністративне провадження №К/9901/39170/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 161/6580/16-а
за позовом Приватної фірми (далі - ПФ) "Скорпіон-сервіс" до Луцької міської ради Волинської області (далі - Луцька міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Луцької міськради
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гуляки В.В., суддів Довгополова О.М., Коваля Р.Й., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 19.05.2016 ПФ "Скорпіон-сервіс" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Луцької міськради від 25.06.2015 № 75/28 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Луцька".
Позов ПФ "Скорпіон-сервіс" обґрунтувало тим, що оспорюване рішення відповідача є регуляторним актом, оскільки воно фактично регулює господарські відносини в частині відповідних розрахунків між суб`єктами господарювання та Луцькою міськадою на найближчі 7 років. Відтак, забезпечення реалізації державної регуляторної політики включає підготовку аналізу регуляторного впливу, планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, відкриті обговорення за участі представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю, оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності. Проте, Луцькою міськрадою були порушені зазначені принципи державної регуляторної політики під час ухвалення оспорюваного рішення.
2. Луцький міськрайонний суд Волинської області постановою від 14.12.2016 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 15.03.2017 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 07.04.2017 Луцька міськрада звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017, а постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 14.12.2016 - залишити в силі.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11.04.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №740/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом розподілу справи від 14.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г..
11. Ухвалою судді Верховного Суду від 19.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Суди встановили, що ПФ "Скорпіон-сервіс" є власником земельної ділянки площею 1,1700 га, розташованої за адресою вул . Карпенка-Карого в м. Луцьк Волинської області, із цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування торгового комплексу, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку серія ВЛ № 097825 від 05.08.2004.
Позивач є платником земельного податку, розмір якого залежить від нормативно-грошової оцінки землі.
Рішенням Луцької міськради від 25.06.2015 № 75/28 року "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Луцька" затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Луцька та введено її в дію з 01.01.2016.
Вказане рішення Луцької міськради було опубліковано в газеті "Луцький замок" у випуску від 09.07.2015 № 26.
Супровідним листом Управління держгеокадастру у Луцькому районі Волинської області від 17.03.2016 № 2740/86-16 позивачу надано оновлений витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки за адресою вул . Карпенка-Карого 1 в м. Луцьк Волинської області, для подальшої сплати земельного податку в новому (збільшеному) розмірі.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що непроведення регуляторних процедур визначених Законом України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV) при розробленні технічної документації з нормативної грошової оцінки земель в межах території м. Луцька та прийнятті Луцькою міськрадою оспорюваного рішення від 25.06.2015 № 75/28 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Луцька" викликане тим, що прийняте рішення не містить положень, які б були спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктами господарювання, а прийняте рішення не встановлює, не змінює і не скасовує норм права, а тому не являється регуляторним актом в розумінні Закону № 1160-IV.
14. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачем не дотримано порядку прийняття оспорюваного акта, оскільки відповідно до вимог статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга Луцької міськради мотивована, зокрема тим, що оспорюване рішення у цій справі не є регуляторним актом в розумінні Закону № 1160-IV, оскільки правові норми (формули, коефіцієнти), що обов`язково використовуються в технічній документації включаються до неї на підставі постанов Кабінету Міністрів України та наказів органу виконавчої влади, що пройшли регуляторні процедури, а не на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а відтак проведення таким органом повторних регуляторних процедур при прийнятті рішення про затвердження технічної документації, що містять правові норми (формули, коефіцієнти), що були встановлені (визначені) постановами та наказами вищезазначених органів виконавчої влади з дотриманням відповідних процедур, законодавством не вимагається.
16. У запереченнях на касаційну скаргу відповідача ПФ "Скорпіон-сервіс" вказує на її необґрунтованість, оскільки оспорюване у цій справі рішення є регуляторним актом, а при його прийнятті Луцькою міськрадою не було розроблено план діяльності з підготовки регуляторних актів, не було здійснено аналіз регуляторного впливу, не було розроблено експертного висновку постійної комісії органу місцевого самоврядування щодо аналізу регуляторного впливу, не було опубліковано проекту регуляторного атка з аналізом регуляторного впливу з метою одержання зауважень та пропозицій суб`єктів господарювання та не було підготовлено та оприлюднено звіту про відстеження результативності регуляторного впливу. А відтак, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку у справі про задоволення позовних вимог.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону.
20. Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
21. За змістом пунктів 24, 35 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
22. Згідно із статтею 1 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV "Про оцінку земель" (далі - Закон № 1378-IV; в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення відповідача) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
23. Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п`ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону №1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
24. Підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (частина перша статті 15 Закону №1378-IV).
25. За змістом частини першої статті 23 Закону №1378-IV технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
26. Згідно з частинами першою і другою статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
27. Частиною дванадцятою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом №1160-IV.
28. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон № 1160-IV.
29. Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого, спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.