ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №560/1573/19
адміністративне провадження №К/9901/34795/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Калашнікової О.В., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року (суддя Лабань Г.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року (судді Кузьменко Л.В., Совгира Д.І., Франовська К.С.) у справі № 560/1573/19 за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області (далі - УДМС України в Хмельницькій області, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача від 16 квітня 2019 року щодо видачі позивачу посвідки на постійне проживання в Україні у формі книжечки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року № 251 "Про затвердження Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 р. № 1983" із змінами згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453, без присвоєння унікального номеру запису в Реєстрі, без відцифрування образу обличчя та підпису особи та без імплантації безконтактного електронного носія;
- зобов`язати відповідача оформити і видати посвідку на постійне проживання в Україні у формі книжечки, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року № 251 "Про затвердження Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 р. № 1983" із змінами згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453, без присвоєння унікального номеру запису в Реєстрі, без відцифрування образу обличчя та підпису особи та без імплантації безконтактного електронного носія.
Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач 01 квітня 2019 року звернувся до УДМС України в Хмельницькій області із заявою щодо оформлення посвідки на постійне місце проживання в Україні у формі книжечки, яка не має імплантованого безконтактного носія. Листом від 16 квітня 2019 року № П-27/6/6801-19/6801.4/3867-19 у видачі посвідки було відмовлено в зв`язку з відсутністю таких бланків та втратою чинності постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453, ну яку посилався позивач. Останній вважає, що відповідач у своєму листі-повідомленні був зобов`язаний вказати одну із підстав для відмови в оформленні посвідки у формі книжечки, що визначені статтею 16 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус". Однак, відповідач своїм листом лише повідомив, що посвідка видається у формі картки та починаючи з 04 грудня 2018 року інших альтернатив не передбачено. З огляду на це ОСОБА_1 вважає, що відповідач допустив бездіяльність щодо неоформлення посвідки на постійне проживання в Україні у формі книжечки.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 07 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій виходили при прийнятті зазначених судових рішень, ґрунтуються на тому, що особам без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України для здійснення видачі посвідки необхідно особисто подати пакет документів, які мають бути відскановані працівником територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта. Проте, позивач особисто до територіального підрозділу ДМС для видачі посвідки на постійне місце проживання не звертався, направив поштою заяву довільної форми та додав до неї копії документів. Таким чином суди дійшли висновку, що листом від 16 квітня 2019 року № П-27/6/6801-19/6801.4/3867-19 позивачу не відмовлено в видачі посвідки на постійне місце проживання в Україні у формі книжечки, оскільки позивач не звертався до територіального підрозділу міграційної служби із заявою-анкетою про надання адміністративної послуги та необхідними документами (оригіналами документів). При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій відхилили посилання позивача на правові позиції Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі, які викладені у постанові від 19 вересня 2018 року по справі № 806/3265/17 (провадження №11-460заі18), з підстав невідповідності даної справи ознакам зразкової, оскільки у цих правовідносинах відсутня відмова відповідача у видачі посвідки на постійне місце проживання в Україні у формі книжечки, яка не має імплантованого безконтактного носія.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Скаржник вказує, що письмова відмова територіального органу ДМС не містила жодного шансу чи можливості на отримання посвідки у формі книжечки, як це зазначено судами, оскільки зазначалось, що відсутні такі бланки та постанова Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453 втратила чинність. Однак, суди попередніх інстанцій, аналізуючи лист відповідача, не знайшли в ньому ознак відмови у видачі посвідки на постійне проживання в Україні у формі книжечки.
Крім того скаржник зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 321 регулює механізм оформлення та видачі посвідки типу ID-1, а не у формі книжечки, як це зазначається судами, та в листі від 16 квітня 2019 року № П-27/6/6801-19/6801.4/3867-19 йому не було рекомендовано особисто звернутися для належного оформлення заяви-анкети за процедурою, передбаченою постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року № 251 "Про затвердження Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 р. № 1983" із змінами згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453.
Позивач вважає, що суди попередніх інстанцій повинні були застосувати за аналогією права висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року по справі № 806/3265/17, однак цього не зробили, що призвело до неправильного вирішення справи.
У письмових поясненнях до касаційної скарги позивач зазначив, що повторно звертався до УДМС України в Хмельницькій області з письмовою заявою про бажання отримати посвідку на постійне проживання в Україні у формі книжечки. Вказану заяву просив розглядати як попереднє звернення про намір отримати посвідку за процедурою, передбаченою постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року № 251 із змінами згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 453, та у разі відмови просив надати її не як відповідь згідно із Законом України "Про звернення громадян", а як відмову у видачі посвідки у формі книжечки. На вказану заяву позивач отримав відповідь, в якому орган ДМС зазначив, що з 04 грудня 2018 року посвідка на постійне проживання в Україні видається з безконтактним електронним носієм, а постанови Кабінету Міністрів України № 251 та № 453 втратили чинність. ОСОБА_1 вважає, що всі відповіді відповідача порушують його конституційні права, оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 321 лише затверджує процедуру видачі посвідки нового зразка, жодного визначення про можливість видачі посвідки попереднього зразка в даний час не передбачає і визначений у ній порядок це підтверджує.
Ухвалою від 11 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Калашнікової О.В. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
У відзиві на касаційну скаргу представник УДМС України в Хмельницькій області просить залишити без задоволення скаргу ОСОБА_1, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року залишити без змін. Вказує, що листом від 16 квітня 2019 року № П-27/6/6801-19/6801.4/3867-19 позивачу не відмовлено в оформленні посвідки на постійне місце проживання в Україні, оскільки позивач особисто не звертався до територіального підрозділу міграційної служби із заявою-анкетою про надання адміністративної послуги та необхідними документами (оригіналами документів). Крім того, ОСОБА_1 на даний час перебуває на території України з порушенням міграційного законодавства, адже особисто не звертався із заявою про видачу посвідки на постійне проживання в Україні або про подовження строку перебування на території України. З огляду на це відповідач вважає, що судові рішення у даній справі є законними та скасуванню не підлягають.
Ухвалою від 27 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1, є громадянином Російської Федерації, після одруження на громадянці України на підставі пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про імміграцію" отримав 09 січня 2019 року дозвіл № 3170 на імміграцію в Україну, який дійсний до 09 січня 2020 року.
01 квітня 2019 року позивач листом звернувся до УДМС України в Хмельницькій області з заявою про видачу посвідки на постійне місце проживання в Україні у формі книжечки, без присвоєння унікального номеру запису в Реєстрі, без відцифрування образу обличчя та підпису особи та без імплантації безконтактного електронного носія.
Листом УДМС України в Хмельницькій області від 16 квітня 2019 року № П-27/6/6801-19/6801.4/3867-19 позивачу було надано відповідь про відсутність законних підстав для оформлення та видачі посвідки на постійне проживання в Україні у вигляді книжечки, яка не має імплантованого безконтактного носія інформації.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та встановлює порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України визначає Закон України від 22 вересня 2011 року № 3773-VI "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" (далі - Закон № 3773-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону № 3773-VI іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.
Посвідка на постійне проживання - документ, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує право на постійне проживання в Україні.