ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №823/1417/18
адміністративне провадження №К/9901/18566/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року (головуючий суддя - Тимошенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (головуючий суддя - Собків Я.М., судді: Степанюк А.Г., Файдюк В.В.) у справі №823/1417/18 за позовом Комунального підприємства "Черкасиводоканал" Черкаської міської ради (далі також - позивач, КП "Черкасиводоканал") до Міністерства фінансів України (далі також - відповідач, Мінфін), третя особа: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2018 року КП "Черкасиводоканал" звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Мінфіну, третя особа - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі також- Мінрегіон, третя особа) у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Мінфіну при виконанні Державного бюджету України на 2017 рік в частині незабезпечення сплати (перерахування) на користь КП "Черкасиводоканал" субвенцій з державного бюджету на погашення різниці в тарифах, яка виникла та залишилася не погашеною станом на 01 січня 2016 року на загальну суму 8 929 704,00 грн;
- стягнути з Мінфіну на користь КП "Черкасиводоканал" суму завданої майнової шкоди в розмірі 710 362,45 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем як головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем, в порушення вимог законодавства і умов укладених договорів про організацію взаєморозрахунків та визначених строків, не було забезпечено сплату субвенції з різниці в тарифах на загальну суму 8 929 704,00 грн, що у свою чергу унеможливило позивачу провести взаєморозрахунок податкової заборгованості на вказану суму за рахунок такої цільової субвенції.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року, позов КП "Черкасиводоканал" задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, вказував на допущення Мінфіном протиправної бездіяльності щодо неперерахування КП "Черкасиводоканал" субвенції відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків №332/005 від 07 липня 2017 року, № 332/038 від 16 серпня 2017 року, № 332/040 від 23 листопада 2017 року, оскільки відповідні зобов`язання покладені на Мінфін Бюджетним кодексом України (далі - БК України), Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" та постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року №332 (далі - постанова №332).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі Мінфін, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позовних вимог у повному обсязі.
У касаційній скарзі відповідач вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанції не взяли до уваги, що позивачем не доведено факту порушення його прав Мінфіном у спірних відносинах. Скаржник зазначає, що заявлені позивачем вимоги про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою №332, не можуть бути виконані у примусовому порядку, оскільки відсутній механізм виконання такого рішення. Скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 БК України, відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на думку скаржника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність. Мінфін вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права, оскільки суди не дослідили всі аргументи відповідача та формально підійшли до розгляду справи, чим порушили вимоги статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник також посилається на рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, у якому йдеться про те, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. У цьому рішенні зазначається, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а механізм їх реалізації може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін. Позивач зауважує, що відповідачем не завершено процедуру розрахунків шляхом виділення коштів - субвенцій на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків. Вказане призвело до недоотримання позивачем коштів у розмірі 8 929 704,00 грн та, як наслідок, наявності відповідної суми боргу з ПДВ.
Відповідно до наданих третьою особою пояснень, Мінрегіон, як головний розпорядник бюджетних коштів, в межах своїх повноважень, своєчасно та в повній мірі вжив вичерпних заходів щодо виконання постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року №332 та реалізації положень Закону України "Про державний бюджет на 2017 рік" для отримання позивачем у 2017 році субвенції з державного бюджету місцевому бюджету на погашення різниці між фактичною собівартістю та тарифами на комунальні послуги.
Рух касаційної скарги
03 липня 2019 року касаційна скарга Мінфіну надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоус О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Блажівська Н.Є.
Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 23 серпня 2019 року клопотання Мінфіну задоволено, зупинено виконання оскаржуваних рішень у справі №823/1417/18 до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року №58/0/78-20, у зв`язку із зміною спеціалізації призначено повторний автоматизований розподіл вказаної справи.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: Соколов В.М. - головуючий суддя, Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
КП "Черкасиводоканал" Черкаської міської ради є підприємством питного водопостачання у місті Черкаси, головною метою діяльності якого є централізоване водопостачання та централізоване водовідведення споживачам міста, централізоване постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем), експлуатація водопровідних та каналізаційних мереж та споруд (пункт 2.1 Статуту КП "Черкасиводоканал").
Оскільки тарифи на послуги централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надавав позивач у період 2011- 2015 роки встановлювалися державою, в особі НКРЕКП (Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послугах), та були нижчими від фактичної вартості (економічно обґрунтованого розміру) таких послуг, то розмір різниці в тарифах, що не була погашена позивачу станом на 01 січня 2016 року становив: 42 222577,00 грн (в т.ч. 9 135 918,00 грн за 2011 рік, 13 767 476,00 грн за 2012 рік, 11 383 566,00 грн за 2013 рік, 6 172 158,00 грн за 2014 рік, 1 763 459,00 грн за 2015 рік), що підтверджується відповідним протоколом засідання комісії №11 від 21 червня 2017 року.
Територіальною комісією з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах було затверджено обсяг розподілу коштів субвенцій по підприємствам водопровідно-каналізаційного господарства (зокрема, і відносно позивача), в рахунок погашення податкового боргу позивача з податку на додану вартість (ПДВ) в сумі 4 080 964,00 грн, 544 721,00 грн та 4 304 019,00 грн відповідно, а всього на загальну суму 8 929 704,00 грн (протоколи №20 від 06 липня 2017 року, №26 від 10 серпня 2017 року, №27 від 22 листопада 2017 року).
Як вбачається з довідок, наданих ГУ ДФС у Черкаській області територіальній комісії, станом на 21 листопада 2017 рік податковий борг позивача зі сплати ПДВ складав 8 929 704,24 грн.
Позивач, вважаючи, що відповідачем як головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем, в порушення вимог законодавства та умов укладених договорів про організацію взаєморозрахунків та визначених строків, не було забезпечено сплату субвенції з різниці в тарифах на загальну суму 8 929 704 грн, що в свою чергу унеможливило позивачу провести взаєморозрахунок податкової заборгованості на вказану суму за рахунок такої цільової субвенції, звернувся до суду із позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 3 частини 1 статті 30 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" від 24 червня 2004 року №1875-IV (далі - Закон №1875-IV, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що одним із принципів державного регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги має бути відповідність рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
Центральні органи виконавчої влади, національні комісії, що здійснюють державне регулювання у відповідній сфері, несуть відповідальність за наслідки встановлення або регулювання цін/тарифів, що змінюються ними відповідно до їхніх повноважень. Встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво не допускається (частина 7 статті 31 Закону №1875-IV).
Положеннями статті 32 Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" від 10 січня 2002 року №2918-III визначено, що за надання послуг з питного водопостачання споживач вносить плату за нормами і тарифами, що регулюються у встановленому законодавством порядку. Тарифи на надання послуг з питного водопостачання розраховуються на підставі галузевих нормативів витрат і повинні повністю відшкодовувати експлуатаційні витрати та забезпечувати надійну роботу об`єктів централізованого питного водопостачання і водовідведення.
Крім цього, відповідно до приписів частини 2 статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення", державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).
Згідно зі статтею 15 вказаного Закону, суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін надано гарантію, відповідно до якої, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.
З вказаного слідує, що однією із державних гарантій, наданої суб`єктам господарювання, що надають житлово-комунальні послуги з централізованого водопостачання, при встановленні державних регульованих цін (тарифів) на такі послуги, є забезпечення відшкодування таким підприємствам різниці, яка утворилась в зв`язку із невідповідністю встановленого тарифу економічно-обґрунтованому розміру (вартості) такої послуги (в подальшому - різниця в тарифах), та яка (різниця) має бути відшкодована за рахунок відповідного бюджету.
Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 БК України, субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
Статтею 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.
Відповідно до пункту 23 статті 14 Закону України "Про Державний бюджет на 2017 рік" у 2017 році кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно статей 11, 12 і 13 цього Закону, спрямовуються, на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).
Кабінетом Міністрів України, на виконання Закону України "Про Державний бюджет на 2017 рік" та частини другої статті 97 Бюджетного кодексу України, постановою від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції з державного бюджету (далі також - Порядок, Порядок №332), де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.