ПОСТАНОВА
Іменем України
29 квітня 2020 року
Київ
справа №803/487/17
адміністративне провадження №К/9901/29645/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Смоковича М.І.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в порядку спрощеного провадження без виклику сторін
касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року (суддя - Андрусенко О. О.) та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2017 року (головуючий суддя - Попко Я.С., судді - Хобор Р.Б., Сеник Р.П.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Волинської обласної ради
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії,
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивача, ОСОБА_1 ) звернувся в суд з адміністративним позовом до Волинської обласної ради (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною відмову надати наступні інформацію та документи, що містять публічну інформацію, а саме: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період?; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період?; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця перебував у відрядженні для виконання службових обов`язків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період?; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби)?; 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради Ігорю Петровичу Палиці з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць?; 6) копію табелю обліку робочого часу Палиці Ігоря Петровича з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит;
- зобов`язати надати наступні інформацію та документи, що місять публічну інформацію: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період?; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період?; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця перебував у відрядженні для виконання службових обов`язків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період?; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби)?; 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради Ігорю Петровичу Палиці з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць?; 6) копію табелю обліку робочого часу Палиці Ігоря Петровича з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит..
Позов обґрунтовано тим, що, 15.03.2017 року позивач звернувся до Волинської обласної ради із запитом про доступ до публічної інформації, в якому просив надати інформацію, яка стосується реалізації головою Волинської обласної ради його прав та обов`язків як посадової особи місцевого самоврядування. Однак листом від 21.03.2017 року відповідач повідомив про те, що запит задоволено частково, а саме: надано інформацію лише про загальний розмір заробітку, нарахованого голові Волинської обласної ради за 15 місяців його роботи на зазначеній посаді, у наданні іншої інформації відмовлено. Вважає, що такими діями (відмовою у наданні інформації) відповідач порушив його право на доступ до публічної інформації, а тому просив позов задовольнити.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2017 року, у позовних вимогах ОСОБА_1 було відмовлено.
Відмовляючи в позовних вимогах, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач у запиті від 15.03.2017 року просив відповідача надати інформацію про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності. Однак, дана інформація не має ознак публічної інформації, оскільки запитувані відомості є предметом, що виник у зв`язку зі здійсненням трудових відносин між відповідачем та його посадовою особою, і має внутрішньовідомчий характер. З аналізу норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про доступ до публічної інформації" вбачається, що запитувані позивачем відомості не належать до інформації, що була отримана чи створена в процесі виконання Волинською обласною радою повноважень, визначених законодавством. Також, у запиті від 15.03.2017 року ОСОБА_1 просив надати інформацію про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, яка не відноситься до публічної, тому в даному випадку його право на отримання такої інформації не порушено, відтак не потребує судового захисту в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації". Крім того, у запиті від 15.03.2017 року позивач також просив надати інформацію про те, яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради Палиці І.П. з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць. Листом від 21.03.2017 року № 545/66/2-17 Волинська обласна рада надала позивачу інформацію про те, що за період перебування на посаді голови Волинської обласної ради (15 місяців) Палиці І.П. нарахована заробітна плата у розмірі 109985,98 грн. Зазначена сума складається з посадового окладу, доплати за ранг посадової особи місцевого самоврядування та надбавки за вислугу років. Будь-які інші виплати (надбавка за особливий характер роботи та інтенсивність праці, премії) голові обласної ради не нараховувались. Разом з тим, повідомлено, що згідно заяви голови обласної ради Палиці І. П. від 30.11.2015 року усю суму коштів заробітної плати, надбавок, доплат, після сплати податків і зборів, перераховано в дохідну частину місцевого бюджету. Суди вказали, що запитувана позивачем інформація щодо перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, а також вимога надати копії наказів та інформацію щодо виплат заробітної плати з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць, копію табелю обліку робочого часу за весь період перебування Палиці І. П. на посаді голови облради, не є таким готовим продуктом, створеним при виконанні відповідачем своїх повноважень, а потребує систематизації і підготовки окремих документів, зокрема, щодо заробітної плати, витрат на відрядження і табелю обліку робочого часу, що, в свою чергу, унеможливлює надання інформації на запит на підставі та в межах Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
04 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 липня 2017 року, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник указав на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме на те, що судами не надано правової оцінки тому, факту, що відповідач є розпорядником запитуваної інформації, а спірна інформація має ознаки публічної. Крім того, скаржник вказав, що запитувана ним інформація має значний суспільний інтерес, оскільки голова Волинської обласної ради є впливовою посадовою особою. Також, скаржник зазначив про неповноту відповіді на його запит в частині надання інформації про суму заробітної плати, надбавок, премій, компенсацій за роботу у відрядженнях, святкові та неробочі дні голови Волинської обласної ради Палиці І.П., позаяк вона надана за весь період перебування останнього на посаді без розбивки по місяцях та розшифровки виплат за кожен місяць. Просив розглянути справу за його участі.
Відповідачем надані Суду заперечення на касаційну скаргу, в яких просив судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу позивача - без задоволення, оскільки судами були зроблені правильні висновки про те, що запитувані позивачем відомості не належать до інформації, що була отримана чи створена в процесі виконання Волинською обласною радою повноважень, визначених законодавством, а інформація про перебування голови Волинської обласної ради у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності, взагалі не відноситься до публічної, тому в даному випадку право позивача на отримання такої інформації не порушено, відтак не потребує судового захисту в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2020 року зазначену касаційну скаргу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працює журналістом інформаційно-аналітичного порталу "Четверта влада", що підтверджується копією відповідного посвідчення журналіста (а.с. 12).
15.03.2017 року громадянин ОСОБА_1 звернувся до Волинської обласної ради із запитом про доступ до публічної інформації, в якому, посилаючись на Закон України "Про доступ до публічної інформації", просив надати наступну інформацію та копії документів, а саме: 1) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на щорічну відпустку з часу його обрання на посаду та копії наказів про надання щорічної відпустки за цей період?; 2) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця користався правом на відпустку без збереження заробітної плати з часу його обрання на посаду та копії наказів про відпустку без збереження заробітної плати за цей період?; 3) інформацію про те, скільки разів та на який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця перебував у відрядженні для виконання службових обов`язків поза місцем його постійної роботи з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит та копії наказів про відрядження за цей період?; 4) інформацію про те, скільки разів та у який період (із зазначенням дат) голова Волинської обласної ради Ігор Петрович Палиця не виходив на роботу внаслідок тимчасової втрати працездатності (хвороби)?; 5) яку суму зарплати, надбавок та премій, компенсації за роботу у відрядженнях, святкові і неробочі дні тощо виплачено голові Волинської обласної ради Ігорю Петровичу Палиці з часу його обрання на посаду по день надання відповіді на запит з розбивкою по місяцях та розшифровкою виплат за кожен місяць?; 6) копію табелю обліку робочого часу Палиці Ігоря Петровича з часу його обрання на посаду і по день надання відповіді на запит (а.с. 9).
Листом від 21.03.2017 року № 545/66/2-17 відповідач повідомив позивача про те, що запитувана інформація про перебування голови Волинської обласної ради Палиці Ігоря Петровича у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності (хвороби) не являється інформацією, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством. Крім того, внутрішньоорганізаційні акти, до яких відносяться акти щодо перебування голови Волинської обласної ради Палиці Ігоря Петровича у щорічній відпустці, відпустці без збереження заробітної плати, відрядженні, невиході на роботу внаслідок тимчасової непрацездатності (хвороби), не підлягають обов`язковому оприлюдненню. З приводу виплати голові обласної ради сум заробітної плати, надбавок, премій, компенсацій, повідомлено позивача, що за період перебування на посаді голови Волинської обласної ради (15 місяців), Палиці Ігорю Петровичу нарахована заробітна плата у розмірі 109985,98 грн. Зазначена сума складається з посадового окладу, доплати за ранг посадової особи місцевого самоврядування та надбавки за вислугу років. Будь-які інші виплати (надбавка за особливий характер роботи та інтенсивність праці, премії) голові обласної ради не нараховувались. Разом з тим, повідомлено, що згідно заяви голови обласної ради Палиці І. П. від 30.11.2015 року усю суму коштів заробітної плати, надбавок, доплат, після сплати податків і зборів, перераховано в дохідну частину місцевого бюджету (а.с. 10-11).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Частина 1 статті 1 Закону України 13 січня 2011 року N 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон N2939 ): публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Статтею 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Частиною п`ятою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.
Згідно із статтею 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Частиною першою статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Частина 1 статті 19 Закону № 2939: запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.