ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №822/46/18
адміністративне провадження №К/9901/56863/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної митної служби України (правонаступник Державної фіскальної служби України) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 березня 2018 року (суддя Блонський В.К.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року (судді Матохнюк Д.Б., Боровицький О.А., Полотнянко Ю.П.) у справі № 822/46/18 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправним і скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України, відповідач), у якому просив визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 12 грудня 2017 року № 233-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким до першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Позов мотивований тим, що в діях першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС Балана І.В. відсутні порушення положень нормативно-правових актів, зазначених у наказі ДФС України від 12 грудня 2017 року № 233-дс, у зв`язку з чим останній підлягає скасуванню, позаяк ставить під сумнів якість та сумлінність виконання позивачем обов`язків державного службовця. Позивач зазначав, що відповідачем було порушено вимоги статей 75, 76 Закону України "Про державну службу", оскільки пояснення в рамках дисциплінарного провадження у нього та в працівників відділу не відбиралися, з матеріалами дисциплінарної справи йому було запропоновано ознайомитися лише у день прийняття оскаржуваного наказу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 02 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року, позов задовольнив. Визнав протиправним і скасував наказ ДФС України від 12 грудня 2017 року № 233-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким до першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Висновок суду першої інстанції ґрунтується на тому, що відповідачем не забезпечено позивачу реалізацію його прав, гарантованих частиною восьмою статті 71, статей 74, 76 Закону України "Про державну службу", що, в свою чергу, призвело до формування дисциплінарної справи з порушенням приписів статті 73 цього Закону, відтак, оскаржуваний наказ є протиправним і таким, що підлягає скасуванню. Крім того, суд зазначив, що виявлені під час тематичної перевірки Хмельницької митниці ДФС порушення не носять систематичного характеру, не призвели до будь-яких негативних наслідків, зокрема до недоборів митних платежів чи неправильного відображення статистичних відомостей. За результатами тематичної перевірки не прийняті будь-які рішення про донарахування митних платежів та не виставлені картки відмови в прийнятті митної декларації, митному оформленні випуску чи пропуску товарів, транспортних засобів через митний кордон України. При цьому, суд звернув увагу на те, що Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ДФС України (далі - Дисциплінарна комісія) закриті дисциплінарні провадження стосовно інших посадових осіб, посади яких віднесені до номенклатури начальника Хмельницької митниці ДФС, у зв`язку із відсутністю в їх діях протиправності, що, на думку суду, свідчить про надання різної правової кваліфікації діям посадових осіб Хмельницької митниці ДФС за аналогічних обставин.
Вінницький апеляційний адміністративний суд погодився з такими висновками суду першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 березня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2018 року відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій не було враховано результати тематичної перевірки Хмельницької митниці ДФС, які оформлені актом від 31 серпня 2017 року № 2204/99-99-22-05. Робоча група дійшла висновку, що порушення, які мали місце у зоні діяльності митного поста "Хмельницький-центральний" Хмельницької митниці ДФС, свідчать про неналежну організацію роботи першим заступником начальника Хмельницької митниці Баланом І.В. Отже, порушення митного законодавства мало місце, а для притягнення до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання посадових обов`язків, необов`язково порушення має носити систематичний характер, як на те вказує суд. Крім того, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що на всі повідомлення голови Дисциплінарної комісії, позивач не з`являвся і тому отримати його письмові пояснення не було можливим. Зазначене підтверджується актом від 27 листопада 2017 року про неприбуття та ненадання письмових пояснень першим заступником начальника Хмельницької митниці ДФС Баланом І.В. Таким чином, відповідачем дотримана процедура притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Ухвалою від 11 вересня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення у справі - без змін, посилаючись на безпідставність доводів відповідача про неналежне виконання першим заступником начальника Хмельницької митниці ДФС Баланом І.В.
05 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 31 травня 2019 року № 562/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. ухвалою від 14 квітня 2020 року замінив відповідача у справі - ДФС України його правонаступником - Державною митною службою України, провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні на 28 квітня 2020 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На виконання розпорядження ДФС України від 27 липня 2017 року № 106-р "Про проведення тематичної перевірки" та на виконання доповідної записки Головного управління внутрішньої безпеки від 10 липня 2017 року № 1704/99-99-22-03-01-18, у період з 31 липня по 31 серпня 2017 року робочою групою проведено тематичну перевірку Хмельницької митниці ДФС, за результатами якої складено Акт тематичної перевірки № 2204/99-99-22-05-21-2 від 31 серпня 2017 року.
Підставою для проведення тематичної перевірки слугував лист Управління Служби безпеки України у Хмельницькій області від 09 червня 2017 року № 72/15/4-6269 (вх. ДФС від 16 червня 2017 року № 16562/5) щодо можливих неправомірних дій службових осіб та керівництва Хмельницької митниці ДФС при здійсненні митного контролю та митного оформлення товарів ТОВ "Родіна Енерджі Груп" та ТОВ "СТЛ+К".
За результатами проведеної тематичної перевірки робочою групою встановлено, що митне оформлення товарів "панелі сонячні" ТОВ "Родіна Енерджі Груп", а також "автомобіль вантажний" ТОВ "СТЛ+К" здійснено службовими особами Хмельницької митниці ДФС з порушенням вимог частини першої статті 257, частини третьої статті 318 Митного кодексу України, пункту 2 розділу ІІ Порядку заповнення митних декларацій на бланку єдиного адміністративного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 651, Положення про Хмельницьку митницю ДФС, затвердженого наказом ДФС України від 21 серпня 2014 року № 58, наказу Хмельницької митниці ДФС від 01 лютого 2017 року № 37 "Про розподіл обов`язків між керівництвом Хмельницької митниці ДФС, Положення про митний пост "Хмельницький-центральний" Хмельницької митниці ДФС, затвердженого наказом Хмельницької митниці ДФС від 11 листопада 2016 року № 383, зі змінами, своїх посадових інструкцій.
19 вересня 2017 року начальник Головного управління внутрішньої безпеки звернувся до в.о. голови ДФС України Продана М.В. із доповідною запискою № 2362/99-99-22-05-18 "Про результати тематичної перевірки", якою повідомлено, що в Хмельницькій митниці ДФС на неналежному рівні організовано роботу, спрямовану на попередження можливих порушень вимог чинного законодавства при здійсненні митного контролю та митного оформлення товарів, зокрема, товарів "панелі сонячні" ТОВ "Родіна Енерджі Груп", а також "автомобіль вантажний" ТОВ "СТЛ+К", що свідчить про неналежне виконання своїх службових обов`язків керівництвом та працівниками Хмельницької митниці ДФС, відповідно до інформації викладеної в Акті тематичної перевірки. Запропоновано доручити Дисциплінарній комісії відкрити дисциплінарні провадження, за результатами яких відповідно до пункту 2 статті 66 Закону України "Про державну службу" застосувати дисциплінарні стягнення у вигляді догани до: Рудченка С.В. - в.о. начальника Хмельницької митниці ДФС; Балана І.В. - заступника начальника Хмельницької митниці ДФС; Захарчука О.В. - начальника митного поста "Хмельницький-центральний" Хмельницької митниці ДФС. Керівнику Хмельницької митниці ДФС доручити Дисциплінарній комісії відповідно до статті 73 Закону України "Про державну службу" відкрити дисциплінарні провадження та відповідно до статті 66 Закону України "Про державну службу" застосувати дисциплінарні стягнення до працівників Хмельницької митниці ДФС, посади яких віднесені до номенклатури посад начальника Хмельницької митниці ДФС, відповідно до інформації, викладеної в Акті тематичної перевірки.
03 жовтня 2017 року начальник Хмельницької митниці ДФС направив на ім`я в.о. голови ДФС України Продана М.В. доповідну записку № 4081/22-70-00.1-18, у якій зазначив, що висновки та пропозиції, наведені в доповідній записці начальника Головного управління внутрішньої безпеки від 19 вересня 2017 року № 2362/99-99-22-05-18 "Про результати тематичної перевірки", не відповідають дійсності. Підстави для відкриття дисциплінарного провадження відносно керівництва Хмельницької митниці ДФС відсутні. Запропоновано скасувати (вважати недійсним) пункт 1 пропозицій доповідної записки начальника Головного управління внутрішньої безпеки від 19 вересня 2017 року № 2362/99-99-22-05-18 "Про результати тематичної перевірки", наслідком чого є невідкриття Дисциплінарною комісією дисциплінарних проваджень відносно керівництва Хмельницької митниці ДФС.
Дисциплінарною комісією відкрито дисциплінарне провадження за фактом неналежного виконання службових обов`язків першим заступником митниці ДФС України Баланом І.В.
04 грудня 2017 року головою Дисциплінарної комісії в.о. голови ДФС України Продану М.В. внесено подання № 1785/99-99-06/ДК, відповідно до якого за результатами розгляду дисциплінарної справи (протокол засідання від 27 листопада 2017 року № 40) у діях першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС ОСОБА_1 виявлено вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у неналежному виконанні службових обов`язків. У зв`язку з цим, Комісія вирішила рекомендувати на підставі статей 65, 66, 67 Закону України "Про державну службу" застосувати до першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді догани за неналежне виконання службових обов`язків, незабезпечення належного контролю та координації діяльності підпорядкованих структурних підрозділів, що призвело до порушень Митного кодексу України, Порядку заповнення митних декларацій на бланку єдиного адміністративного документа, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 30 травня 2012 року № 651, Положення про Хмельницьку митницю ДФС, затвердженого наказом ДФС України від 21 серпня 2014 року № 58, Положення про митний пост "Хмельницький-центральний" Хмельницької митниці ДФС, затвердженого наказом Хмельницької митниці ДФС від 11 листопада 2016 року № 383, зі змінами тощо при здійсненні митного контролю та митного оформлення товарів, зокрема товарів "панелі сонячні" ТОВ "Родіна Енерджі Груп", а також "автомобіль вантажний" ТОВ "СТЛ+К".
Наказом ДФС України від 12 грудня 2017 року № 233-дс "Про накладення дисциплінарного стягнення" до першого заступника начальника Хмельницької митниці ДФС ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 569 Митного кодексу України працівники органів доходів і зборів, на яких покладено виконання завдань, зазначених у статті 544 цього Кодексу, здійснення організаційного, юридичного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності цих органів, є посадовими особами. Посадові особи органів доходів і зборів є державними службовцями.
Правове становище посадових осіб органів доходів і зборів визначається цим Кодексом, а в частині, не врегульованій ним, - законодавством про державну службу та іншими актами законодавства України.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За наведеним у статті 1 Закону № 889-VIII визначенням, державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.