ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
08 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/580/19
Провадження № 11-1275заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 9901/580/19 за позовом Професійної спілки працівників бібліотек до Президента України, третя особа ? начальник відділу культури і туризму Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування Указу Президента в частині
за апеляційною скаргою Професійної спілки працівників бібліотек на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (суддя Тацій Л. В.) від 14 лютого 2020 року,
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1.20 листопада 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов, у якому позивач просив:
? визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 04 травня 2019 року за № 188/2019 в частині присвоєння почесного звання "Заслужений працівник культури України" начальникові відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області ОСОБА_1 .
2. Позов мотивовано тим, що при прийнятті рішення про присвоєння почесного звання третій особі, Президентом України не враховано допущені ОСОБА_1 систематичні порушення прав людини й конституційних прав громадян України, значні порушення з боку державних органів при представленні ОСОБА_1 до державної нагороди, а також моральні та професійні якості нагородженого.
3.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 21 листопада 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України).
4.Не погодившись з таким судовим рішенням, Професійна спілка працівників бібліотек подала апеляційну скаргу з підстав порушення судом першої інстанції правил предметної юрисдикції, порушення норм матеріального та процесуального права, невідповідності висновків в ухвалі суду першої інстанції обставинам справи. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року і направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
Водночас з апеляційною скаргою скаржником подані клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження, в обґрунтування якого він посилається на несвоєчасне отримання копії рішення суду першої інстанції та звільнення від сплати судового збору.
5.Ухвалою судді-доповідача від 23 грудня 2019 року апеляційна скарга залишалась без руху та ухвалою від 20 січня 2020 року цей строк було продовжено з метою отримання доказів незадовільного майнового стану юридичної особи (позивача) або оплати судового збору. Одночасно із заявою позивача від 11 лютого 2010 року про усунення недоліків апеляційної скарги суду було надано виписку по рахунку Професійної спілки працівників бібліотек в Акціонерному товаристві "Ощадбанк" та платіжне доручення про сплату судового збору за подання апеляційної скарги, що є взаємовиключними доказами.
6.Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 лютого 2020 року поновила строк та відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Професійної спілки працівників бібліотек на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 листопада 2019 року та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
7.Станом на 08 квітня 2020 року від інших учасників справи відзиви на апеляційну скаргу не надходили.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
8.Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Щодо правової природи оскаржуваного Указу Президента
9. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАСУкраїни юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
10. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
11. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).
12. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
13. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАСУкраїни нормативно-правовий акт ? це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
14. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАСУкраїни визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
15. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
16. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, у якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
17. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
18. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права ? конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
19. Виходячи з наведеного оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо присвоєння почесного звання начальнику відділу Липовецької районної державної адміністрації Вінницької області; не регулює певний вид суспільних відносин; адресований виключно ОСОБА_1 .
Щодо відсутності порушених прав або інтересів Професійної спілки працівників бібліотек та відсутності юридичного спору між позивачем і відповідачем у цій справі
20. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.