ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №824/773/17-а
адміністративне провадження №К/9901/66840/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №824/773/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, прийняте в складі колегії суддів: головуючого Дембіцького П.Д., суддів Григораша В.О., Лелюка О.П. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Гонтарука В.М., суддів Білої Л.М., Граб Л.С.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №380-к від 28.09.2017 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 "
2. На обґрунтування позовних вимог посилалася на те, що оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню. Водночас зазначила, що апарат Міністерства аграрної політики та продовольства України складає понад 340 працівників, однак вказані обставини, як ініціатором службового розслідування, так і комісією не враховувались, у зв`язку з чим вважає, що службове розслідування проведено упереджено та односторонньо, не досліджено подані доводи та заперечення, які надавалися комісії. Уважає, що відповідач під час проведення службового розслідування та прийняття рішення діяв без дотримання вимог ч. 3 ст. 2 КАС України, Закону України "Про державну службу" та Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13.06.200 №950.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України №380-к від 28.09.2017 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ".
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано належних доказів та не доведено факт вчинення ОСОБА_1 порушення правил внутрішнього службового розпорядку.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Міністерство аграрної політики та продовольства України подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що факт порушення правил службового розпорядку відповідачем відображено у матеріалах дисциплінарної справи, про що складено акт огляду матеріалів відеоспостереження про систематичне порушення Правил внутрішнього службового розпорядку Міністерства аграрної політики та продовольства України директором Департаменту електронного документообігу та контролю апарату ОСОБА_1
IV. Позиція інших учасників справи
7. Представник позивача надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року.
9. 24 червня 2019 року за результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 24 червня 2019 року №810/0/78-19.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 серпня 2019 року касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України прийнято до провадження.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 27 квітня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 28 квітня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №355-к від 22.08.2016 призначена на посаду директора Департаменту електронного документообігу та контролю апарату Міністерства аграрної політики та продовольства, присвоєно шостий ранг державного службовця, категорія Б.
13. 16.06.2017 завідувачем сектору запобігання та виявлення корупції Олійником О.А. на адресу директора Департаменту правової та законопроектної роботи Пивоварова А.А. надіслано службову записку стосовно порушення директором Департаменту електронного документообігу та контролю апарату Мінагрополітики Кавун І.Д. вимог антикорупційного законодавства та Закону України "Про державну службу", зокрема, зловживання службовим становищем, не повідомлення про реальний конфлікт інтересів, а також порушення правил внутрішнього трудового розпорядку.
14. 21.06.2017 рішенням дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України відповідно до статті 71 Закону України "Про державну службу" з урахуванням змісту службової записки вирішено дисциплінарній комісії запропонувати провести службове розслідування у період з 22 червня 2017 року по 14 липня 2017 року за фактами, виявленими сектором запобігання та виявлення корупції Мінагрополітики.
15. Також комісією вирішено видати наказ Мінагрополітики "Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 " у період з 22.06.2017 по 14.07.2017, за результатами розслідування скласти відповідний висновок та продовжити роботу комісії з розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_2 .
16. 22.06.2017 директором Департаменту правової та законопроектної роботи ОСОБА_3 видано наказ №308 "Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 ", яким дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України наказано провести службове розслідування стосовно директора Департаменту електронного документообігу та контролю апарату з 22 червня до 14 липня 2017 року.
17. 11.07.2017 продовжено період проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 ", а також продовжено роботу комісії з розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 до 14 год 12.07.2017.
18. 12.07.2017 позивачем на адресу голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України надано письмове пояснення.
19. 12.07.2017 працівники Департаменту електронного документообігу та контролю апарату на адресу голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України надали колективне звернення щодо об`єктивного та неупередженого розгляду справи стосовно ОСОБА_1 . Також просили об`єктивного підходу до розгляду справи та неупередженості при прийнятті рішення, характеризуючи ОСОБА_1 позитивно.
20. Рішенням засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України від 12.07.2017 продовжено роботу комісії з розгляду справи ОСОБА_1 .
21. Наказом Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України Андронова В.Є. від 13.07.2017 №349 продовжено проведення службового розслідування з 15.07.2017 по 29.07.2017.
22. Рішенням засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України від 27.07.2017 продовжено роботу комісії з розгляду справи стосовно ОСОБА_1, до 28.07.2017.
23. 28.07.2017 дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України прийняла рішення, за результатами розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1, внесла подання Державному секретарю Міністерства аграрної політики та продовольства України ОСОБА_4 .
24. Комісія дійшла висновку щодо наявності дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 - грубого та систематичного порушення правил внутрішнього службового розпорядку.
25. 14.08.2017 та 23.08.2018 ОСОБА_1 на адресу Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України та Голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України подала зауваження щодо необ`єктивного службового розслідування, невідповідність обставин викладених у службовій записці, а також не надання на її неодноразові звернення всіх матеріалів службового розслідування та на інші порушення, які допущені комісією.
26. 28.08.2017 Голова дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України на адресу Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України за результатами розгляду дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 одноособово вніс подання щодо застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани.
27. 01.09.2017 позивач на адресу Голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві аграрної політики та продовольства України та Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України подала зауваження щодо невідповідності проведення службового розслідування, ненадання на ознайомлення матеріалів розслідування та акта розслідування для надання пояснення, які отримано останнім о 16-35 год 01.09.2017.
28. 28.09.2017 наказом № 380-к Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження за неналежне виконання посадових обов`язків, а саме: грубого та систематичного порушення правил внутрішнього службового розпорядку Міністерства аграрної політики та продовольства України, затверджених протоколом загальних зборів державних службовців Мінагрополітики від 14.11.2016 №6.
29. Уважаючи вказаний наказ протиправним, позивач звернулась до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
30. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Міністерство аграрної політики та продовольства України у своїй діяльності керується Конституцією України, Кодексом законів про працюю України від 10.12.1971 року №322-VІІІ (далі-КЗпП України), Законом України "Про держану службу" від 10.12.2015 №889-VIII (далі-Закон № 889-VIII), Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 (далі -Порядок № 950).
32. Статтею 17 Закону №889-VIII визначено, що повноваження керівника державної служби здійснюють: у Секретаріаті Кабінету Міністрів України - Державний секретар Кабінету Міністрів України; у міністерстві - державний секретар міністерства, та інші.
Керівник державної служби: здійснює контроль за дотриманням виконавської та службової дисципліни в державному органі; розглядає скарги на дії або бездіяльність державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"; приймає у межах наданих повноважень рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"; створює належні для роботи умови та їх матеріально-технічне забезпечення; здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.
Згідно статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
Статтею 65 Закону № 889-VIII визначено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
Згідно статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.
Статтею 71 Закону № 889-VIII визначено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.
Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.
Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців.
До участі у проведенні службового розслідування суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, можуть залучатися відповідні фахівці.
До участі у проведенні службового розслідування не можуть залучатися посадові особи державного органу, особисто заінтересовані у його результатах та прямо підпорядковані особі, стосовно якої проводиться службове розслідування.