ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 квітня 2020 року
Київ
справа №805/503/17-а
адміністративне провадження №К/9901/967/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "АВТО-ЕКСПРЕС" на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (судді: Арабей Т.Г., Геращенко І.В., Міронова Г.М.) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АВТО-ЕКСПРЕС" до Державної служби України з безпеки на транспорті, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "МИКОЛАЇВ-АВТО", про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
13 січня 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТО-ЕКСПРЕС" (далі - позивач, ТОВ "АВТО-ЕКСПРЕС") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - відповідач, Укртрансбезпека), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "МИКОЛАЇВ-АВТО", в якому просило:
- визнати протиправними дії Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті, що полягають у допущені ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), який відбувся 26 жовтня 2016 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті щодо визнання переможцем конкурсу ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" на самостійне виконання рейсів №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 маршруту "Миколаїв-Херсон", яке оформлено пунктом 10 (11) протоколу № 8 засідання Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) від 26 жовтня 2016 року;
- скасувати наказ Державної служби України з безпеки на транспорті, в частині введення в дію пункт 10 (11) протоколу № 8 засідання Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) від 26 жовтня 2016 року відносно визнання переможцем конкурсу ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" на самостійне виконання рейсів №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390;
- зобов`язати Укртрансбезпеки достроково позбавити ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту "Миколаїв-Херсон" та видати ТОВ "АВТО-ЕКСПРЕС" дозвіл на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту "Миколаїв-Херсон".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" було неправомірно допущено Конкурсним комітетом з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Конкурсний комітет) до участі в конкурсі 26 жовтня 2016 року, що зазначене товариство подало Конкурсному комітету для участі в конкурсі недостовірну інформацію щодо кількості автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів) та обов`язкових умов конкурсу, що на час подання відповідних документів воно на мало достатньої для виконання перевезень кількості транспортних засобів, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів), що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" неправомірно включило до показника загальної кількості наявних у нього автобусів транспортні засоби переобладнані з вантажних транспортних засобів за відсутності відповідних протоколів випробувань таких автобусів на відповідність вимогам правил Європейської економічної комісії №№ 36, 43, 52, 80, виданих випробувальними лабораторіями, акредитованими Національним агентством з акредитації.
Також, позивач наполягав на тому, що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" під час участі у вказаному конкурсі не відповідало вимогам статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" щодо необхідності проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод і забезпечення проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Крім того, позивач стверджував, що Конкурсним комітетом при оцінці пропозицій учасників конкурсу було неправомірно нараховано ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" додаткові 6 балів за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче ЄВРО-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті ним у лізинг, оскільки такі додаткові бали, на переконання позивача, повинні нараховуватися, якщо перевізник має від 300 до 500 місць у період з 2012 року до 2015 рік зі збільшенням вказаного показника за формулою "+ 10% за кожний рік: 300+10% = 330 (2012 рік); 330+10% = 363 (2013 рік); 363+10%= 399,3 (2014 рік); 399+10% = 439,23 (2015 рік)".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року позов Товариства з обмеженою відповідальністю "АВТО-ЕКСПРЕС" задоволено повністю.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідачем при вирішенні питання щодо можливості допуску ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" до участі в конкурсі 26 жовтня 2016 року не було здійснено належної перевірки достовірності відомостей, заявлених вказаним товариством, про кількість автобусів для перевезень у міжміському міжобласному сполученні та про загальну кількість транспортних засобів перевізника, а саме що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" вказало про наявність у нього 31 од. + 7 од. резерву таких автобусів, а насправді використовувало 32 од. + 7 од. резерву відповідних автобусів.
При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку, що Конкурсний комітет Укртрансбезпеки повинен був враховувати інформацію про перевізника ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" виключно станом на останній день подачі документів для участі в конкурсі і що станом на останній день строку для подачі таких документів - 05 жовтня 2016 року зазначене товариство мало 89 транспортних засобів, 35 з яких переобладнані з вантажних транспортних засобів за відсутності протоколів випробувань, складених у відповідності з вимогами правил Європейської комісії №№ 43, 36, 52, 80, виданих лабораторіями, акредитованими Національним агентством з акредитації, тобто взагалі не підлягали врахуванню Конкурсним комітетом при перевірці вказаного товариства на відповідність умовам конкурсу.
Також у зазначеному рішенні судом першої інстанції при дослідженні питання щодо правомірності нарахування ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" Конкурсним комітетом додаткових 6-ти балів було встановлено, що вказане товариство на час проведення конкурсу мало 429 місць при необхідній для отримання таких додаткових балів кількості 439,23 місць, що розрахована судом за формулою: "+ 10% за кожний рік: 300+10% = 330 (2012 рік); 330+10% = 363 (2013 рік); 363+10%= 399,3 (2014 рік); 399+10% = 439,23 (2015 рік)".
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасовано постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що чинним законодавством на Конкурсний комітет Укртрансбезпеки було покладено обов`язок щодо здійснення не пізніше ніж за два дні до проведення конкурсу, тобто у даному випадку до 24 жовтня 2016 року, перевірки комплектності документів, поданих учасниками конкурсу, зокрема ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО", та достовірності наведеної у них інформації, що відповідачем на виконання покладених на нього обов`язків 13 жовтня 2016 року направлено до Головного сервісного центру МВС України запит № 1347/02/14-16 щодо надання інформації про всі транспортні засоби, які перебувають у власності, співвласності перевізника чи взяті ним у лізинг, і що станом на 25 жовтня 2016 року за вказаним товариством обліковувалося 99 транспортних засобів.
При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначена ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" в анкеті на участь у конкурсі кількість транспортних засобів, запропонованих для обслуговування міжміських міжобласних маршрутів, є достовірною та достатньою для здійснення ним обслуговування зазначеного на конкурсі маршруту "Миколаїв-Херсон", що розрахунок кількості автомобілів здійснюється самостійно перевізником-претендентом і законодавчо визначеної методики для здійснення такого розрахунку не існує, а тому суд позбавлений можливості перевірити правильність її здійснення перевізником.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що автобуси ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО", які були переобладнані з вантажних транспортних засобів, пройшли відповідні випробування, що підтверджується Протоколами контрольних випробувань автобусів загального призначення, відповідають вимогам законодавства та умовам конкурсу, а також що в матеріалах справи наявні дозволи Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування, посвідчення водіїв про проходження медичної підготовки, посвідчення водії про проходження підвищення кваліфікації з питань діяльності, пов`язаної з наданням послуг автомобільного транспорту: внутрішні перевезення пасажирів, інформація про проходження робітниками третьої особи семінарів.
При дослідженні доводів учасників справи щодо правомірності/протиправності нарахування відповідачем ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" додаткових 6-ти балів суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розрахунки повинні проводитися за період з 2012 року до 2015 рік, тобто без включення 2015 року, та за формулою " 300+10% = 330 (2012 рік); 330+30 = 360 (2013 рік); 360+10% = 390 (2014 рік)", що з урахуванням наявності у вказаного товариства загальної кількості місць 429 є достатнім для отримання ним таких додаткових балів.
Також суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що задоволення судом першої інстанції позовних вимог про зобов`язання Укртрансбезпеки достроково позбавити ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту "Миколаїв-Херсон" та видати ТОВ "АВТО-ЕКСПРЕС" дозвіл на здійснення автомобільних перевезень вказаними рейсами за цим же маршрутом є втручанням в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник зазначає, що відповідач як організатор конкурсу на здійснення автомобільних перевезень по маршруту "Миколаїв-Херсон" був зобов`язаний перевірити достовірність інформації, наведеної учасником конкурсу ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" у документах, поданих для участі в конкурсі саме станом на момент їх подання, та встановити відповідність даного перевізника конкурсним умовам.
При цьому, скаржник наполягає на тому, що станом на момент подання документів для участі в конкурсі, тобто 04 жовтня 2016 року, у перевізника ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" в наявності було лише 89 транспортних засобів і він не відповідав умовам конкурсу.
Разом з тим, скаржник стверджує, що 45 з вказаних автобусів переобладнані з вантажних транспортних засобів без належної сертифікації, оскільки акредитація сертифікаційного центру (лабораторії), яким складені відповідні протоколи контрольних випробувань таких автобусів, 01 листопада 2013 року була призупинена, а 19 грудня 2013 року - скасована.
Водночас, скаржник зазначає, що відносно деяких автобусів (IVECO 35.10 ДНЗ НОМЕР_1, MERCEDES-BENZ 308D ДНЗ НОМЕР_2, VOLKSWAGEN LT 35D ДНЗ НОМЕР_4, MERCEDES-BENZ 416CDI ДНЗ НОМЕР_5 ) ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" взагалі не було надано протоколів випробувань і що такі транспортні засоби не підлягали врахуванню в загальну чисельність транспортних засобів вказаного перевізника.
Скаржник також вказує, що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" подало відповідачу для участі в конкурсі недостовірну інформацію щодо кількості автобусів, які ним використовуються на міжміських міжобласних маршрутах, а також при заповненні анкети для участі в конкурсі у графі "необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів)" зазначене товариство не вказало відповідних даних, з урахуванням рейсів №№ 71/72, 73/74, 75/76 по маршруту "Миколаїв-Одеса", які ним виконувалися станом на дату подання документів для участі у вказаному конкурсі.
Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови в цій справі, досліджуючи зазначені обставини, безпідставно послався на відсутність методики розрахунку необхідної кількості транспортних засобів для здійснення регулярних пасажирських перевезень, оскільки відсутність такої методики не спростовує факту подання перевізником недостовірної інформації для участі в конкурсі.
Також скаржник наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції було неправильно здійснено розрахунок сумарної пасажиромісткості автобусів ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО", яка має значення для вирішення питання щодо здобуття учасником конкурсу додаткових 6-ти балів, та стверджує про необхідність урахування відповідного показника за 2015 рік та застосування коефіцієнта 10% не від початкової мінімальної межі 300, а від мінімального показника за кожний рік.
Скаржник вважає, що лише обраний ним спосіб захисту порушених прав та інтересів в цій справі буде ефективним, призведе до їх відновлення та не є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, оскільки на стадії виниклих у цій справі правовідносин Укртрансбезпеки реалізовано надані їй повноваження та покладені на неї функції.
Позиція інших учасників справи.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, наполягаючи на безпідставності доводів скаржника та стверджуючи, що перевізник ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" відповідав усім умовам конкурсу, що подана ним документація та зазначені в ній відомості перевірялися Конкурсним комітетом у порядку, передбаченому законодавством, що інформація, викладена в анкеті вказаного перевізника, є достовірною, що він мав достатню кількість транспортних засобів, які пройшли сертифікацію та відповідали вимогам законодавства.
ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" також подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, стверджуючи про правомірність висновків апеляційного суду, а також зазначаючи, що в анкеті на участь у конкурсі ним була зазначена кількість транспортних засобів, необхідна для здійснення відповідних перевезень, і що на момент подання документів для участі в конкурсі ним вже здійснювалося обслуговування відповідного маршруту "Миколаїв-Херсон" за раніше виданим дозволом.
Крім того, у своєму відзиві на касаційну скаргу третя особа вказує на помилковість доводів скаржника про те, що ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" безпідставно у своїй анкеті не вказано відповідних даних про наявність у нього чинних дозволів на перевезення, з урахуванням рейсів №№ 71/72, 73/74, 75/76 по маршруту "Миколаїв-Одеса", та зазначає, що станом на час подачі документів для участі у конкурсі наказ організатора перевезень, на підставі якого ним обслуговувалися вказані рейси, був скасований рішенням суду, що набрало законної сили.
Третя особа також наголосила на протиправності наведеного скаржником підрахунку пасажиромісткості автобусів та правильності методології, застосованої апеляційним судом для його здійснення.
ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" наполягає на відсутності підстав для неврахування до загальної кількості наявних у нього автобусів переобладнаних вантажних транспортних засобів, а з приводу доводів скаржника щодо зупинення та скасування акредитації органу сертифікації, яким затверджені відповідні протоколи випробувань, товариство зазначає, що ані такі обставини, ані чинність зазначених протоколів ніким не досліджувалися та не перевірялися.
Разом з тим, ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" підтримує висновки суду апеляційної інстанції щодо неможливості застосування такого способу захисту прав як зобов`язання відповідача анулювати та/або видати дозвіл, оскільки це є безумовним врученням в його дискреційні повноваження.
Рух касаційної скарги
20 жовтня 2017 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Смокович М.І.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26.12.2017 відкрив касаційне провадження та витребував справи із суду першої інстанції.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Товариство з обмеженою відповідальністю "АВТО-ЕКСПРЕС" (код ЄДРПОУ 33222009) зареєстровано за адресою: 85700, Донецька область, місто Волноваха, вул. Шевцової, 26.
26 вересня 2016 року наказом Укртрансбезпеки № 654 "Про здійснення заходів щодо проведення конкурсів" оголошено Конкурс з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), зокрема по об`єкту № 10 (11) "Миколаїв-Херсон" (рейси №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390) (далі - Конкурс), проведення якого призначено на 26 жовтня 2016 року.
04 жовтня 2016 року ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" подало заявки про участь у вказаному конкурсі, анкету та відповідні документи.
У своїй анкеті ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" вказало, що кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" відповідно до чинних договорів становить 86:
- 31 одиниця + 7 одиниць резерву по міжміським міжобласним маршрутам;
- 33 одиниці + 7 одиниць резерву по внутрішньообласним маршрутам;
- 7 одиниць + 1 одиниця резерву по приміським маршрутам.
Крім того, ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" заявило до участі у Конкурсі 3 транспортні засоби, з яких 2 - основні та 1 - резервний.
05 жовтня 2016 року було останнім днем для подання заявки та документів на участь у вказаному Конкурсі.
Станом на 05 жовтня 2016 року ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" володіло 89-ма ліцензованими транспортними засобами, 35 з яких є переобладнаними з вантажних транспортних засобів.
13 жовтня 2016 року відповідач звернувся до Головного сервісного центру МВС України із запитом № 1347/02/14-16 про надання інформації стосовно усіх автобусів, що знаходяться у власності, співвласності перевізника або взяті у лізинг (на підставі чиї видані тимчасові реєстраційні талони), із зазначенням: дати першої реєстрації транспортної.
У відповідь на вказаний запит, Головний сервісний центр МВС України листом від 25 жовтня 2016 року № 31/9388 повідомив Уктрансбезпеки про те, що запитувана інформація буде надана безпосередньо під час проведення Конкурсу, оскільки до Центру несвоєчасно подано спискок перевізників-претендентів.
Станом на 25 жовтня 2016 року ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" володіло 99-ма автобусами, частина з яких (35) була переобладнана з вантажних транспортних засобів.
26 жовтня 2016 відповідачем в особі Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області було проведено Конкурс з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), зокрема по об`єкту № 10 (11) "Миколаїв-Херсон" (рейси №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390) (далі - Конкурс).
За результатами зазначеного Конкурсу було встановлено, що учасник ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" набрав 38,6 балів, а ТОВ "АВТО-ЕКСПРЕС" 35 балів, у зв`язку з чим ТОВ "МИКОЛАЇВ-АВТО" було визнано переможцем Конкурсу, а позивача - таким, що посів друге місце (протокол № 8).
Наказом Уктрансбезпеки від 05 грудня 2016 року № 896 рішення Конкурсного комітету, оформлене протоколом від 26 жовтня 2016 року № 8, введено в дію.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пунктів 1-2 Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансбезпека), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2014 року № 299 (далі - Положення № 299), Укртрансбезпека є центральним органом виконавчої пади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному транспорті, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.