ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №240/4761/18
адміністративне провадження №К/9901/13692/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №240/4761/18
за позовом Городоцької селищної ради Радомишльського району Житомирської області до Житомирської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Житомирської обласної державної адміністрації - про визнання протиправними та скасування рішення в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Городоцької селищної ради Радомишльського району Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, прийняте у складі: головуючого судді Панкеєвої В.А., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Смілянця Е.С., суддів Сушка О.О. Залімського І.Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Городоцька селищна рада Радомишльського району Житомирської області (далі - Городоцька селищна рада, позивач) звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Житомирської обласної державної адміністрації - з вимогами:
1.1. визнати протиправним і нечинним пункт 1 Додатку №1 (Перспективний план формування територій громад Житомирської області) до рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 "Про схвалення у новій редакції перспективного плану формування територій громад Житомирської області" в частині віднесення Городоцької територіальної громади до Вишевицької територіальної громади;
1.2. визнати протиправним і нечинним Додаток №2 до рішення Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 "Про схвалення у новій редакції Перспективного плану формування територій громад Житомирської області" в частині віднесення селища Городок до Вишевицької територіальної громади.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірним Перспективним планом формування територій громад Житомирської області визначено конфігурацію спроможних територіальних громад, відповідно до якого Городоцька селищна громада є частиною Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с. Вишевичі Радомишльського району Житомирської області.
3. Позивач доводить, що відстань між селищем Городок та селом Вишевичі становить понад 50 км, при цьому між населеними пунктами відсутнє пряме автомобільне сполучення.
4. З урахуванням викладеного позивач уважає, що об`єднання Вишевицької та Городоцької територіальних громад є недоцільним і таким, що порушує права останньої.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Постановою Верховної Ради України від 05 липня 2012 року №5173-6 населеному пункту Радомишльського району Житомирської області присвоєно найменування селище Городок.
6. Рішенням Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123 схвалено у новій редакції Перспективний план формування територій громад Житомирської області, яким передбачено створення Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с.Вишевичі Радомишльського району Житомирської області, до складу якої включено такі територіальні громади: Вишевицьку, Білокриницьку, Вепринську, Городоцьку, Іршанську, Макалевицьку, Межиріцьку.
7. Не погоджуючись з рішенням Житомирської обласної ради від 26 липня 2018 року №1123, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що Перспективний план формування територій громад Житомирської області, затверджений оскаржуваним рішенням, не порушує прав позивача, адже не зобов`язує територіальні громади області об`єднуватись відповідно до запропонованої у ньому конфігурації.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняте нове, яким адміністративний позов задовольнити.
11. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення не порушує прав Городоцької селищної ради є незаконними.
12. Позивач наполягає на тому, що спірним Перспективним планом формування територій громад Житомирської області визначено конфігурацію спроможних територіальних громад, відповідно до якого Городоцька селищна громада є частиною Вишевицької територіальної громади з адміністративно-територіальним центром у с. Вишевичі Радомишльського району Житомирської області.
13. Позивач доводить, що відстань між селищем Городок та селом Вишевичі становить понад 50 км, при цьому між населеними пунктами відсутнє пряме автомобільне сполучення.
14. З урахуванням викладеного позивач уважає, що спірний Перспективний план формування територій громад Житомирської області розроблений із грубими порушеннями Методики формування спроможних територіальних громад, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214.
15. У запереченні на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
16. Відповідач наголошує, що Перспективний план формування територій громад Житомирської області є лише концепцією можливого ефективного територіального устрою відповідної області, а тому не змінює правового статусу позивача та не створює для нього жодних обов`язків.
17. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 13 травня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
20. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
21. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
25. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
26. Частиною другою статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
27. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).
28. Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
29. Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
30. Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
31. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.