ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №2240/2793/18
адміністративне провадження №К/9901/6841/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними в адміністративній справі №2240/2793/18 матеріалами
за позовом Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області до Західного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврошляхбуд" - про визнання незаконними дій, визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді Лабань Г.В., і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів Совгири Д.І., Курка О.П.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області (далі - САД у Хмельницькій області, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврошляхбуд" - з вимогами:
1.1. визнати незаконними дії Західного офісу Держаудитслужби під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності за період із 01 березня 2015 року по завершений місяць 2018 року;
1.2. визнати протиправною та скасувати вимогу, викладену у листі Західного офісу Держаудитслужби від 16 липня 2018 року №13-22-06-14/3504 "Про усунення виявлених ревізією порушень".
2. На обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що викладені в оскаржуваній вимозі твердження про порушення ним вимог законодавства під час виконання робіт із будівництва, ремонту та утримання автомобільних доріг є безпідставними та необ`єктивними.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. У період із 23 березня 2018 року по 15 червня 2018 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період із 01 березня 2015 року по завершений місяць 2018 року, за результатами якої складено акт від 18 червня 2018 року №06-08/23 (далі - Акт ревізії).
4. Ревізією встановлено низку порушень вимог чинного законодавства, а саме:
4.1. завищення вартості виконаних робіт ТОВ "Єврошляхбуд" на загальну суму 34851,71 грн унаслідок включення до актів приймання виконаних будівельних робіт завищеної вартості роботи автогрейдера та асфальтоукладача в порівнянні із звичайними цінами на найм указаної техніки;
4.2. завищення обсягів робіт з улаштування вирівнювального шару асфальтобетонної суміші на суму 2435454,77 грн;
4.3. завищення вартості виконаних робіт на суму 134226,07 грн на об`єкті "Поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення Т-23-17 "Кам`янець-Подільський - Стара Ушиця" на ділянці км 1+890 км 4+390" у зв`язку з невідповідністю асфальтобетону за показником "Коефіцієнт ущільнення" вимогам ДБН В.2.3-4:2015 "Автомобільні дороги";
4.4. завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 2692,08 грн унаслідок включення до їхнього складу робіт, виконаних субпідрядниками ТОВ "Євро-Дор-Буд" та філією Хмельницької ДЕД ДП "Хмельницький облавтодор", за цінами, що не відповідають їхнім актам виконаних робіт;
4.5. завищення вартості виконаних робіт на суму 11360,91 грн унаслідок включення субпідрядником ПАТ "Хмельницьке ШБУ №56" до їхньої вартості завищеного коефіцієнта єдиного соціального внеску;
4.6. завищення вартості виконаних робіт на суму 222144,74 грн унаслідок завищення субпідрядником ПП "Строй-сервіс-999" норм часу на приготування асфальтобетонних сумішей та, відповідно, розміру заробітної плати працівникам;
4.7. завищення вартості виконаних робіт на суму 39176,69 грн унаслідок завищення субпідрядником ПП "Строй-сервіс-999" норм часу на приготування асфальтобетонних сумішей та, відповідно, розміру заробітної плати працівникам;
4.8. завищення вартості виконаних робіт на суму 3093,60 грн унаслідок включення до їхнього складу витрат субпідрядника ПП "Фасадбуд 98" на оплату п`яти днів тимчасової непрацездатності працівника, яких воно фактично не здійснювало.
5. На підставі Акта ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області складено та надіслано САД у Хмельницькій області вимогу від 16 липня 2018 року №13-22-06-143504, якою до позивача доведено зміст порушень, розмір завданих збитків і зобов`язано його усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.
6. Не погоджуючись з вимогою від 16 липня 2018 року №13-22-06-143504 позивач звернувся до суду.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, адміністративний позов задоволено:
7.1. визнано протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо формування висновків перевірки фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період із 01 березня 2015 по завершальний місяць 2018 року;
7.2. визнано протиправною та скасовано вимогу від 16 липня 2018 року №13-22-06-14/3504 "Про усунення виявлених ревізією порушень".
8. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, виявлені під час ревізії порушення ґрунтуються на помилкових розрахунках і неправильному застосуванні державних будівельних норм і спростовуються доказами, що наявні в матеріалах справи.
9. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з аргументами відповідача про те, що оскаржувана вимога указує виключно на необхідність стягнення збитків, у зв`язку з чим її оцінка має надаватися судом, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про її стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправної.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
11. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що орган державного фінансового контролю має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів і в разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, зазначати про їхній розмір та причини їхнього виникнення у вимогах про усунення відповідних порушень.
12. Проте вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться, і не породжує для об`єкта контролю жодних негативних наслідків. Виявлені ревізією збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їхнього обчислення, що виключає можливість надання оцінки вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.
13. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно установили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішення немає.
14. Касаційна скарга до Верховного Суду надійшла 11 березня 2019 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: судді доповідачу Юрченко В.П., суддям Васильєвій І.А., Пасічник С.С.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 20 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
16. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
17. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
18. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
23. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
24. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
25. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.