ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В.
на постанову від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (провадження
№ 11-36апп19)
за позовом Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню стоків «Лисичанськводоканал» (далі - КП «Лисичанськводоканал») до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання дій протиправними та скасування розпоряджень
Короткий виклад історії справи
У липні 2018 року КП «Лисичанськводоканал» звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати протиправними дії Лисичанського міського голови Шиліна С. І. (далі - Міський голова) щодо видання:
- розпорядження від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 210);
- розпорядження від 21 червня 2018 року № 222 «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 222), а також скасувати зазначені розпорядження.
На обґрунтування позовних вимог КП «Лисичанськводоканал» зазначило, що є комунальним підприємством, засновником якого є Лисичанська міська рада Луганської області (далі - Міськрада), та підпорядковується виконавчому комітету Міськради.
15 червня 2018 року позивачем отримано розпорядження № 210, відповідно до якого створено комісію для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності, зокрема, КП «Лисичанськводоканал» за період з 1 січня 2016 року по 31 травня 2018 року без зазначення терміну проведення перевірки (початкової та кінцевої дати).
Позивач вважав, що дії відповідача щодо видання розпоряджень про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача є протиправними та прийняті за межами повноважень міського голови; перевірка призначена без законних підстав, із порушенням процедури, а також зазначив, що незаконне втручання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарську діяльність КП «Лисичанськводоканал» забороняється чинним законодавством України.
Не погодившись із спірними розпорядженнями, КП «Лисичанськводоканал» звернулося до суду із цим позовом за захистом порушених прав та інтересів.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому суди виходили з того, що спірні правовідносини між Міським головою та директором КП «Лисичанськводоканал» відносяться до господарської діяльності комунального підприємства, а тому цей спір має розглядатись в порядку господарського судочинства.
Під час розгляду справи суди установили, що відповідно до пункту 1 Статуту КП «Лисичанськводоканал», затвердженого наказом управління власності Міськради від 31 жовтня 2017 року № 203 (далі - Статут), КП «Лисичанськводоканал» є комунальним підприємством, створене на базі майна, яке знаходиться у комунальній власності Міськради.
Згідно з пунктом 3.1 Статуту Міськрада здійснює свої права по господарському використанню майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Міськради. З питань здійснення господарської діяльності КП «Лисичанськводоканал» підпорядковується та входить до сфери управління з виконання політики Міськради в галузі житлово-комунального господарства.
5 грудня 2017 року між Міським головою та ОСОБА_1 укладено контракт, відповідно до якого керівник підприємства - директор КП «Лисичанськводоканал» є ОСОБА_1 зобов`язується здійснювати поточне управління підприємством, забезпечувати ефективне використання і збереження закріпленого за підприємством майна. Директор підприємства підконтрольний міському голові, пізвітний управлінню з виконання політики Міськради в галузі житлово-комунального господарства в межах встановлених чинним законодавством, статутом підприємства та цим контрактом.
Пунктом 2.5 контракту визначено, що міський голова має право: здійснювати контроль за діяльністю підприємства; вимагати від керівника підприємства достроковий звіт про роботу підприємства; звільнити керівника підприємства достроково за власною ініціативою (у випадках, передбачених законодавством), по закінченню строку контракту, достроково за ініціативою керівника підприємства, а також у випадку порушень законодавства та умов контракту.
Розпорядженням № 210 на підставі звернення депутатів Міськради та статті 42 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) призначено проведення перевірки фінансово-господарської діяльності за період з 1 січня 2016 року по 31 травня 2018 року, зокрема, КП «Лисичанськводоканал».
Розпорядженням № 222 внесено зміни до розпорядження № 210 в частині дати проведення перевірки, а саме з 22 червня по 31 липня 2018 року, а також виключено зі складу комісії голову Громадської організації «Адвокати та юристи проти корупції та насильства над особистістю» ОСОБА_2 .
Підставою для видання спірного розпорядження № 210 стало звернення депутатів Міськради від 2 травня 2018 року за № 2603/01-33 до Міського голови, у якому депутати, керуючись статтею 42 Закону № 280/97-ВР, просили провести службове розслідування за фактами несвоєчасного розрахунку за спожиті енергоносії та утворення заборгованостей по КП «Лисичанськводоканал», достроково припинити трудові відносини з керівником підприємства та притягнути його до відповідальності.
Зі змісту спірного розпорядження № 210 убачається, що створено комісію з метою проведення перевірки фінансово-господарської діяльності КП «Лисичанськводоканал» з питань: руху грошових коштів, розрахунків з дебіторами та кредиторами, претензійно-позовної роботи підприємства.
Слід зазначити, що КП «Лисичанськводоканал» у вересні 2018 року звернулося до господарського суду із цим позовом.
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 31 жовтня 2018 року, залишеною без змін ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 9 січня 2019 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, що розглядається, КП «Лисичанськводоканал» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постановлені ними рішення про закриття провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Обґрунтовуючи скаргу, КП «Лисичанськводоканал» наголошувало на тому, що спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки виникли за участю суб`єкта владних повноважень під час реалізації наданих йому законодавством владних управлінських функцій.
13 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 16 січня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС у чинній редакції, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу КП «Лисичанськводоканал» задовольнила частково: ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року змінила, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що спірні правовідносини не є публічно-правовими та виникли з приводу господарської діяльності позивача. Однак помилковим є висновок судів на підставі пункту 10 частини першої статті 20 ГПК про необхідність розгляду цієї справи за правилами господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржені дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не зумовлюють для позивача негативні наслідки, які могли би підтверджувати порушення його прав та інтересів. Так, на підставі розпорядження № 210 була, зокрема, створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року до 31 травня 2018 року включно, але без зазначення терміну проведення перевірки, тоді як розпорядження № 222 передбачило зміни до попереднього розпорядження щодо складу зазначеної комісії та встановлення терміну проведення перевірки - з 22 червня до 31 липня 2018 року включно.Отже, відповідач видав оскаржені розпорядження для проведення такої перевірки позивача, здійснюючи контроль за діяльністю останнього як підприємства, створеного на базі комунального майна.
При цьому вимога позивача про визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не може бути предметом окремого судового розгляду. Незаконність дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 може бути підставою для звернення до суду, у разі якщо, зокрема, внаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності позивача настануть наслідки, що, на думку останнього, порушуватимуть його права чи інтереси.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у чинній редакції суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги позивача про визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не можуть бути предметом окремого судового розгляду, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на