ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/791/18
Провадження № 11-1101заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2019 року (судді Шипуліна Т. М., Бившева Л. І., Гончарова І. А., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним і скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами визнати незаконним та скасувати Розпорядження Президента України Порошенка П. О.
від 28 серпня 2018 року № 124/2018-рп "Про відставку голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " (далі - Розпорядження № 124/2018-рп); зобов`язати поновити ОСОБА_1 на посаді голови Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - Широківська РДА) з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Слушність позову обґрунтовує тим, що:
- частина десята статті 118 Конституції України та частина восьма статті 34 Закону України від 09 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації" № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) містять різні наслідки висловлення недовіри голові районної державної адміністрації: прийняття Президентом України рішення про відставку та прийняття Президентом України відставки, що свідчить про невідповідність положень Закону № 586-XIV приписам Основного Закону. Своєю чергою, смислова конструкція поняття "прийняти відставку" свідчить про необхідність відповідного волевиявлення позивача з цього приводу (наприклад, звернення із заявою про відставку), чого у спірній ситуації не було;
- оскарженим актом індивідуальної дії Президент України прийняв відставку ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА за відсутності відповідного подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), внесення якого передбачено Порядком підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04 серпня 2006 року № 675/2006 (далі - Порядок № 675/2006), та Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298). Наголошує, що лист Прем`єр-міністра України не міг бути підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА, оскільки не замінює подання КМУ - колегіального органу; КМУ відповідно до положень частини першої статті 49 Закону України від 27 лютого 2014 року
№ 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) видає такі акти, як постанови і розпорядження;
- зміст Розпорядження № 124/2018-рп не свідчить про дійсне волевиявлення відповідача щодо припинення повноважень ОСОБА_1, зокрема, не містить формулювань "припинити повноваження", "звільнити з посади" тощо;
- в оскарженому акті індивідуальної дії не відображено посилань на рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого його видано, а також на всі положення нормативно-правових актів, якими керувався та повинен був керуватися Президент України при вирішенні питання увільнення його від виконання повноважень голови місцевого органу державної влади, зокрема, приписів Закону № 586-XIV, Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);
- у спірній ситуації звільнення ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА, що за своєю правовою суттю є строковим (на період повноважень Президента України) трудовим договором, у розумінні пункту 2 частини першої статті 147 КЗпП України є одним із заходів стягнення, застосування якого було можливе лише після пропозиції працівнику надати письмові пояснення (частина перша статті 149 КЗпП України), а також з урахуванням встановленого частиною другою статті 148 КЗпП України строку. Проте ці вимоги у правовій ситуацій стосовно позивача не були дотримані;
- Президент України не віднесений до жодної з гілок державної влади, а тому позбавлений повноважень щодо керівництва та координації діяльності місцевих державних адміністрацій і, як наслідок, звільнення голів місцевих державних адміністрацій з обійманих посад;
- відповідач, коли видавав оскаржений акт індивідуальної дії, не надав оцінки рішенню Широківської районної ради Дніпропетровської області (далі - Рада) про висловлення недовіри позивачу на предмет його обґрунтованості та законності;
- Президент України видав Розпорядження № 124/2018-рп в умовах, коли позивач оскаржив у судовому порядку рішення Ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " (далі - Рішення Ради № 292-28/VII), тобто у період, коли законність такого рішення судовим рішенням не була підтверджена.
2. Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову. Прохання обґрунтовує тим, що системний аналіз положень статті 9 Закону № 586-XIV та статті 118 Конституції України свідчить про те, що питання припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції Президента України. Згідно з правовим висновком Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), реалізація зазначеного повноваження Президента України зумовлена однією конституційною вимогою - наявністю подання КМУ про звільнення певної особи з посади.
У зв`язку з наявністю подання Уряду України про прийняття відставки позивача, прийнятого на підставі рішення Ради від 17 січня 2018 року про висловлення недовіри голові Широківської РДА Ланчковському С . В ., Президент України у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, видав Розпорядження № 124/2018-рп.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням
від 13 вересня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Суд дійшов висновку, що передбачена частиною десятою статті 118 Конституції України, пунктом 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV, частиною третьою статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" підстава (висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами від складу відповідної ради) є безальтернативною для прийняття Президентом України рішення про припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації за умови дотримання встановленої конституційної процедури.
Реалізація Президентом України зазначених повноважень зумовлена лише однією передбаченою частиною четвертою статті 118 Конституції України конституційною вимогою - наявністю подання КМУ про звільнення голови місцевої державної адміністрації з посади. Конституція України і закони України не вимагають від Президента України у такому випадку проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
Президент України, видаючи Розпорядження про відставку позивача з посади голови місцевої державної адміністрації на підставі подання КМУ, в якому навів конституційну правову підставу (частина десята статті 118 Конституції України), діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
Суд визнав безпідставними та необґрунтованими покликання позивача на те, що КМУ як колегіальний орган не вносив Президенту України подання про звільнення його з посади голови місцевої державної адміністрації, а лист від 23 серпня
2018 року № 15624/0/2-18 не є таким поданням, оскільки не відповідає формі актів, що визначені у статті 49 Закону № 794-VII(зокрема розпорядженню), та є листом Прем`єр-міністра України, а також те, що Розпорядження № 124/2018-рп є незаконним, оскільки видане в умовах судового оскарження, плюс до того, що суд, коли розв`язував цей спір, не мав права брати до уваги всі надані представниками Президента України Гуцалом Д. С. та Пантюховою Л. Р. письмові документи і пояснення щодо заявленого позову та допускати таких осіб до участі у розгляді справи у зв`язку з відсутністю у них належних документів на представництво відповідача у справі.
4. ОСОБА_1 не погодився із рішенням суду і подав апеляційну скаргу.
Вимоги мотивує так.
Оскаржене судове рішення ухвалено з грубими порушеннями статей 1, 3, 6, 8, 19, частини першої статті 55, статей 60, 64, 68, частини п`ятої статті 125, частини першої статті 129, частини першої статті 140, частини другої статті 144 Конституції України; статей 2, 7, 8, 28, 29, 30 Загальної декларації прав людини; статей 1, 6, 13, 17 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року; норм матеріального та процесуального права, є незаконним та підлягає скасуванню.
Усупереч Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції, призначивши розгляд справи на 12 листопада 2018 року, розглянув справу та ухвалив рішення після визначного цим Кодексом граничного строку розгляду адміністративних справ, а саме - після 12 грудня 2018 року.
Обґрунтовуючи оскаржене рішення, суд першої інстанції покликався на постанову Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18, розгляд якої було розпочато 22 травня 2019 року, після закінчення встановленого законом строку її розгляду, висновки якої суд не застосував би, якщо б суд першої інстанції розглянув справу у визначені процесуальним законом строки до 12 грудня
2018 року з урахуванням постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі № 804/639/18, якою цей суд визнав протиправним та скасував Рішення Ради № 292-28/VII.
Апелянт покликається також на те, що суд першої інстанції проігнорував висновки Верховного Суду, викладені у рішеннях від 15 серпня 2019 року у справі № 800/396/17 та 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18.
Ще однією підставою для скасування рішення суду автор скарги вважає те, що суд не перевірив законність затвердженого рішенням про недовіру протоколу лічильної комісії, який є нікчемним правочином у зв`язку з тим, що його підписали тільки 2 (два) з 5 (п`яти) членів комісії, а не всі члени лічильної комісії, як того вимагає Регламент Широківської районної ради сьомого скликання.
Суд першої інстанції безпідставно допустив до участі у справі Гуцала Д. С. та Пантюхову Л. Р. на підставі відповідних нікчемних довіреностей, які видав глава Адміністрації Президента України, незважаючи на те, що ані Президент України, ані Адміністрація Президента України не є органами державної влади в розумінні статті 6 Конституції України. Понад це, Адміністрація Президента України взагалі не є юридичною особою відповідно до затвердженого Указом Президента України від 02 квітня 2010 року № 504/2010 Положення, а звідси - не є учасником цивільних відносин в розумінні статей 2, 170, 173, 237-239 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) і взагалі не має жодного законного права видавати будь-які довіреності.
Суд першої інстанції неправомірно використав не посвідчені належним чином копії письмових документів, а також перевищив власні повноваження і привласнив функції Конституційного Суду України, коли зазначив у своєму рішенні, що смислові конструкції понять "прийняття Президентом України рішення про відставку" та "прийняття Президентом України відставки" не суперечать одна одній і є тотожними.
В апеляційній скарзі наводяться й інші доводи, які певним чином доповнюють чи деталізують наведені вище доводи та міркування апеляційної скарги позивача.
5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав на правильність висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду і просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду від 13 вересня
2019 року у цій справі - без змін.
6. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, перевірила мотиви апеляційної скарги й у межах апеляційного перегляду дійшла таких висновків.
Суд установив, що Президент України Порошенко П. О. Розпорядженням
від 26 травня 2015 року № 566/2015-рп призначив ОСОБА_1 головою Широківської РДА.
Рада сьомого скликання рішенням від 17 січня 2018 року № 292-28/VII висловила недовіру голові Широківської РДА ОСОБА_1 більш ніж двома
третинами депутатів від складу Широківської районної ради (із загальної кількості депутатів - 34 "за" проголосувало 27), що підтверджується протоколом
засідання № 5 лічильної комісії Ради сьомого скликання про результати
таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Широківської РДА ОСОБА_1 .
Позивач у січні 2018 року звернувся до суду з позовом до Ради з вимогами: визнати незаконним та скасувати Рішення Ради № 292-28/VII; зобов`язати повідомити Президента України, КМУ та голову Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування Рішення Ради № 292-28/VII у день набуття законної сили судовим рішенням у справі за цим позовом.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 лютого 2018 року у справі № 804/639/18 відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення дії Рішення Ради № 292-28/VII до моменту набуття законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони посадовим особам Ради повторно вносити на розгляд на сесіях Ради питання про недовіру голові Широківської РДА Ланчковському С. В. до моменту набрання законної сили судовим рішенням у цій справі; заборони депутатам Ради повторно розглядати та приймати рішення з питання про недовіру голові Широківської РДА Ланчковському С. В. до моменту набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 15 травня 2018 року у справі № 804/639/18 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Ради.
Дніпропетровська обласна державна адміністрація листом від 06 червня 2018 року № 49-23/0/243-18 внесла до КМУ пропозицію щодо відставки ОСОБА_1 з посади голови Широківської РДА у зв`язку з висловленням йому недовіри більше ніж двома третинами депутатів від складу Ради. До цього листа долучила, зокрема, копії рішення Ради сьомого скликання від 17 січня 2018 року № 292-28/VII та протоколу від 17 січня 2018 року № 5 засідання лічильної комісії. У листі повідомила, що відомостей про оскарження в апеляційному порядку судових рішень у справі № 804/639/18 немає, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року набирає законної сили 22 червня 2018 року.
КМУ на підставі частини десятої статті 118 Конституції України та пункту 8 частини першої статті 9 Закону № 586-XIV вніс Президенту України подання від 23 серпня 2018 року № 15624/0/2-18 з пропозицією щодо прийняття відставки голови Широківської РДА Ланчковського С . В., до якого було долучено ряд документів, зокрема: біографічну довідку, лист Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 06 червня 2018 року № 49-23/0/243-18 до КМУ щодо відставки ОСОБА_1, Рішення Ради № 292-28/VІІ, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року у справі № 804/639/18, проект Розпорядження № 124/2018-рп.
Президент України Розпорядженням № 124/2018-рп прийняв відставку голови Широківської РДА Ланчковського С. В.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 вересня 2018 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та постановив нове - про часткове задоволення позовних вимог. Визнав протиправним та скасував Рішення Ради № 292-28/VII. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою
від 10 липня 2019 року у справі № К/9901/63557/18 (№804/639/18) задовольнив касаційну скаргу Ради та скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року, залишивши в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року.
ОСОБА_1 звернувся до Президента України Порошенка П. О. із заявою від 10 грудня 2018 року про скасування Розпорядження № 124/2018-рп та поновлення на посаді голови Широківської РДА з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Адміністрація Президента України надіслала ОСОБА_1 лист від 10 січня 2019 року № 04-01/15, в якому вказала, що оскільки відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посади Президентом України за поданням КМУ, його заяву від 10 грудня 2018 року надіслано для розгляду і надання відповідних пропозицій до КМУ.
З 21 травня 2019 року Президентом України є Зеленський В. О .
7. Спірні правовідносини регулюються таким законодавством.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
Згідно з частиною п`ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і КМУ, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
За змістом пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України.
Згідно з частиною другою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом № 586-XIV.
За частинами першою і другою статті 8 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 30 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед КМУ та підзвітні і підконтрольні йому. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і КМУ та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень.
Відповідно до частин дев`ятої та десятої статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.