П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
03 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/783/18
Провадження № 11-651заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
представника позивача - Журавля А. Ю.,
представника Президента України - Мишковець О. В.,
представника Служби безпеки України - Михальченка А. О.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України, Національний банк України, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 в частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2019 року (судді Мороз Л. Л., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Гімон М. М., Стародуб О. П.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України (далі - Президент), треті особи - Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Служба безпеки України (далі - СБУ), Національний банк України (далі - НБУ), Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представництво Президента), про визнання протиправним та скасування Указу Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018, яким введено в дію рішення РНБО від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію пункту 348 додатка 1 до вказаного рішення про застосування строком на три роки до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) у вигляді:
- блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном;
- запобігання виведенню капіталів за межі України;
- інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим законом (зупинення фінансових операцій);
- блокування інтернет-провайдерами доступу до ресурсів, у тому числі до їх субдоменів, зокрема: ruscrimea.ru, c-pravda.ru, reporter-crimea.ru, allcrimea.net, kianews.com.ua, gazeta.ok-crimea.ru, Sevastopol.press, rk.gov.ru, mtur.rk.gov.ru, crimea.gov.ru, 82.fskn.ru, ikrim.net, c-inform.info, nts-tv.com, 1sev.tv, трк-итв.рф, XN----DTBRG3ALE.XN--P1AI, trkekran.mybb.ru, crimea-channel.ru, trkmillet.ru, 1tvcrimea.ru, ikstv.ru, yalta-tv.ru, yaltatv.ru, brttv.ru, kianews24.ru, c-eho.info, crimea.ria.ru, komtv.org, gazetacrimea.ru.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 червня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
3. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить
скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
від 10 червня 2019 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
4. Від представників Президента, Представництва Президента та СБУ надійшли письмові відзиви на апеляційну скаргу, у яких, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вони просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Рух апеляційної скарги
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12 серпня 2019 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 16 жовтня 2019 року призначила справу до апеляційного розгляду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
6. Судом установлено, що рішенням РНБО від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" вирішено підтримати пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
7. Застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.
8. Відповідно до пункту 348 додатка 1 до рішення РНБО від 02 травня 2018 року (в редакції рішення РНБО від 21 червня 2018 року) до позивача (громадянина Російської Федерації, ІНФОРМАЦІЯ_1, "прем`єр-міністра Республіки Крим") застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на три роки у вигляді блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим законом (зупинення фінансових операцій); блокування інтернет-провайдерами доступу до ресурсів, у тому числі до їх субдоменів, зокрема: ruscrimea.ru, c-pravda.ru, reporter-crimea.ru, allcrimea.net, kianews.com.ua, gazeta.ok-crimea.ru, Sevastopol.press, rk.gov.ru, mtur.rk.gov.ru, crimea.gov.ru, 82.fskn.ru, ikrim.net, с-inform.info, nts-tv.com, 1sev.tv, трк-итв.рф, XN----DTBRG3ALE.XN--P1АІ, trkekran.mybb.ru, crimea-channel.ru, trkmillet.ru, ltvcrimea.ru, ikstv.ru, yalta-tv.ru, yaltatv.ru, brttv.ru, kianews24.ru, с-eho.info, crimea.ria.ru, komtv.org, gazetacrimea.ru.
9. Указом Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
10. Вважаючи цей Указ відповідача в частині введення в дію пункту 348 додатка 1 до вказаного рішення про застосування строком на три роки до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
11. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
13. Згідно з частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Частиною другою статті 264 КАС визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
15. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
16. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
17. Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
18. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про санкції" з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
19. Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про санкції" визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
20. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя вказаної статті).
21. Згідно з частиною першою статті 5 Закону України "Про санкції" пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО ВРУ, Президентом, КМУ, НБУ, СБУ.
22. Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
23. Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті (частина шоста статті 5 Закону України "Про санкції").
24. Відповідно до статті 4 Закону України "Про санкції" видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
25. Судами встановлено, що до позивача обмежувальні заходи (санкції) застосовувались указами Президента від 17 жовтня 2016 року № 467/2016, яким уведено в дію рішення РНБО від 16 вересня 2016 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)";
від 15 травня 2017 року № 133/2017, яким уведено в дію рішення РНБО від 28 квітня 2017 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
26. Подальші рішення РНБО приймались у зв`язку з розширенням видів санкцій.
27. Оскаржуваним Указом Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 02 травня 2018 року, яким, зокрема, до позивача як громадянина Російської Федерації, ІНФОРМАЦІЯ_1, який є службовою особою на тимчасово окупованій території України та виконує обов`язки "прем`єр-міністра Республіки Крим", застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
29. Положеннями статті 9 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" визначено, що державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.
30. З огляду на викладене накладення на позивача санкцій шляхом блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення фінансових операцій і блокування інтернет-провайдерами доступу до інтернет-ресурсів, у тому числі до їх субдоменів, зазначених у пункті 348 додатка до рішення РНБО від 02 травня 2018 року (в редакції рішення РНБО від 21 червня 2018 року), відповідає положенням Закону України "Про санкції".
31. Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 Цивільного кодексу України).
32. До спірних правовідносин застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
33. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі "East/West Alliance Limited" проти України" від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).