ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №389/2584/17(2-а/389/157/17)
адміністративне провадження №К/9901/55855/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №389/2584/17
за позовом ОСОБА_1 до Міського голови міста Знам`янка Кіровоградської області Філіпенка Сергія Івановича, за участю третьої особи - Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області - про визнання дій та бездіяльності протиправними, скасування розпорядження міського голови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 05 січня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Савельєвої О.В., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність міського голови м. Знам`янка Філіпенка С. І. в частині відмови йому у включенні до порядку денного чергової сесії міської ради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання";
- визнати протиправними дії міського голови м. Знам`янка Філіпенка С. І. в частині підготовки та оприлюднення розпорядження міського голови від 30 серпня 2017 року №34 "Про зупинення рішення Знам`янської міської ради сьомого скликання від 28 серпня 2017 року № 1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання";
- скасувати розпорядження міського голови м. Знам`янка Філіпенка С. І. від 30 серпня 2017 року № 34 "Про зупинення рішення Знам`янської міської ради сьомого скликання від 28 серпня 2017 року № 1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання".
2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідач протиправно відмовив йому у внесенні пропозиції щодо включення до порядку денного чергової сесії Міськради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання". Зазначає про те, що вказане питання може внести не тільки міський голова, а й депутат місцевої ради. Також посилався на те, що відповідачем при винесенні розпорядження від 30.08.2017 №34 "Про зупинення рішення Знам`янської міської ради сьомого скликання від 28 серпня 2017 року №1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання" було порушено порядок підготовки та оприлюднення вказаного розпорядження.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 05 січня 2018 року позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії міського голови міста Знам`янка Кіровоградської області Філіпенка Сергія Івановича щодо відмови депутату Знам`янської міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 у включенні до порядку денного чергової сесії Знам`янської міської ради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VІІ скликання", викладеної у листі від 06.07.2017 №01-26/203/1; у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що саме міський голова формує порядок денний сесії Міськради, тобто вирішує питання включення до порядку денного чи не включення поданого проекту рішення, однак відмова міського голови депутату Міськради у включенні до порядку денного чергової сесії Міськради проекту рішення про розпуск Виконкому з підстави відсутності у депутата такого права суперечить положенням пункту 8 частини другої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та частини 8 статті шостої розділу ІІ Регламенту Знам`янської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Знам`янської міськради VII скликання від 17.03.2017 №776. Рішення суду в частині відмовлених у задоволенні позовних вимог обґрунтовано тим, що розпорядженням міського голови від 07.09.2017 №38 на 12.09.2017 скликано позачергову сорокову сесію Міськради для повторного розгляду рішення Міськради від 28.08.2017 №1047 про розпуск Виконкому, а тому оскаржуване розпорядження відповідача вичерпало свою дію фактом його виконання, що свідчить про відсутність підстав для його скасування з мотивів, зазначених позивачем - ненабрання ним чинності станом на 30.08.2017.
5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 5 січня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову.
6. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що порядок денний сесії ради формується головою з урахуванням вже поданих раніше проектів рішень (статті 27, 37 Регламенту). Між тим, у матеріалах справи відсутні докази порушення позивачем питання про розпуск Виконкому шляхом внесення відповідного проекту рішення у червні 2017 року, а тому оскарження відмови відповідача у включенні до порядку денного чергової сесії Міськради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання" з будь-яких підстав, за відсутності доказів подання такого проекту, є передчасним.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішенням Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 05 січня 2018 року та постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у відповідача відсутнє виключне право стосовно кола питань, що стосується виконавчого комітету, оскільки пункт 5 частини четвертої статті 42, частини 1, 2 статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обмежує повноваження міського голови питанням про внесення пропозицій щодо кількісного та персонального складу виконавчого комітету, не зачіпаючи при цьому питання створення виконавчого комітету та його розпуску. Також позивач звертає увагу, що рішення Конституційного суду України прийнято 09.02.2000, до прийняття Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 №93-ІV, статтею 19 якого депутатам місцевих рад надано відповідні повноваження щодо ініціювання будь-якого питання, яке віднесено до компетенції міської ради. Твердження суду апеляційної інстанції про те, що позивач не подавав проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання" спростовуються матеріалами справи.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Міський голова міста Знам`янка Кіровоградської області Філіпенко Сергій Іванович подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 24 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Знам`янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 05 січня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року.
11. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 06 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 06 червня 2019 року №639/0/78-19.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 серпня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 24 квітня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 27 квітня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є депутатом Знам`янської міськради VII скликання.
15. 24.04.2017 ОСОБА_1 та двома іншими депутатами подано проект рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання".
16. 19.05.2017 на розгляд тридцять третьої сесії Знам`янської міськради VII скликання внесено пропозицію включити у порядок денний проект рішення №50 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання", яку, як зазначено у відповідному протоколі засідання міськради, прийнято.
17. Разом з тим, сам проект вказаного рішення не прийнятий міськрадою, зокрема, з огляду на те, що при обговоренні начальником юридичного відділу виконкому зауважено, що порушене питання про розпуск вирішується міськрадою за поданням міського голови.
18. В подальшому позивач 23.06.2017 звернувся до міського голови м.Знам`янка Філіпенка С .І. з пропозицією включення до порядку денного чергової сесії міськради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання".
19. Листом від 06.07.2017 №01-26/203/1 міський голова, з посиланням на пункти 3-6 частини першої статті 26, пункти 4-6 частини третьої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", надав відповідь ОСОБА_1 про те, що питання розпуску виконкому вирішується міськрадою виключно за поданням міського голови.
20. В подальшому, 28.08.2017 на позачерговій сесії Знам`янської міськради, головуючим на якій було обрано позивача, прийнято рішення №1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання", підписане головуючим на сесії.
21. 30.08.2017 міський голова видав розпорядження №34 "Про зупинення рішення Знам`янської міської ради VII скликання від 28 серпня 2017 року №1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання" через порушення положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту роботи Знам`янської міської ради та визначив дату повторного розгляду рішення не пізніше 12.09.2017.
22. У свою чергу, розпорядженням міського голови від 07.09.2017 №38 на 12.09.2017 скликано позачергову сорокову сесію Міськради для повторного розгляду рішення міськради від 28.08.2017 № 1047 про розпуск виконкому.
23. Уважаючи, що у даному випадку наявна протиправна бездіяльність Міського голови щодо відмови у включенні до порядку денного чергової сесії міськради проекту рішення "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання", зазначеній у листі від 06.07.2017 №01-26/203/1, а також наявні протиправні дії з підготовки та оприлюднення розпорядження міського голови №34 "Про зупинення рішення Знам`янської міської ради VII скликання від 28 серпня 2017 року № 1047 "Про розпуск виконавчого комітету Знам`янської міської ради VII скликання" позивач звернувся до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
24. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР), виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Відповідності до частин 1, 2 статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Частинами 1, 2 статті 51 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.
За приписами пунктів 3, 5 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: