ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №826/10264/17
адміністративне провадження №К/9901/61901/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/10264/17
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України, Заступника Міністра юстиції України з питань виконавчої служби Шкляра Сергія Володимировича
про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Григоровича П.О., суддів Каракашьяна С.К., Смолія І.В.)
і на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у серпні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі також -"відповідач-1"), Заступника Міністра юстиції України з питань виконавчої служби Шкляра Сергія Володимировича (далі також -"відповідач-2"), в якому просив:
- визнати неправомірними дії відповідачів щодо ненадання публічної інформації на запит позивача від 28 березня 2017 року;
- зобов`язати відповідача-1 надати ОСОБА_1 : 1) копію висновку Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Міністерства юстиції України (далі - "Комісія") від 21 лютого 2017 року за результатами розгляду скарги позивача від 30 грудня 2017 року; 2) копію витягу з протоколу засідання Комісії від 21 лютого 2017 року за результатами розгляду цієї ж скарги.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що Міністерство юстиції України протиправно відмовило йому у наданні запитуваних копій висновку та протоколу Комісії від 21 лютого 2017 року. Так, позивач вказує на те, що обмеженою у доступі є інформація, а не документ. Якщо ж документ містить інформацію з обмеженим доступом, то для ознайомлення має надаватися інформація, доступ до якої необмежений. Оскільки запитувана позивачем інформація безпосередньо стосується його прав та інтересів, то Міністерство юстиції України зобов`язане було її надати.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, у задоволенні позову відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що запитувана позивачем інформація віднесена наказом відповідача-1 до службової як така, що міститься у документах, пов`язаних з процесом прийняття рішень Міністерством юстиції України, а тому доступ до неї може бути обмежено на підставі частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Суди встановили, що підстави для обмеження запитуваної інформації були обґрунтованими, оскільки доступ до інформації обмежений з метою захисту репутації членів Комісії. Так, інформація, що міститься у запитуваних документах "відображає внутрішнє переконання члена Комісії про наявність конфлікту інтересів або обставин, що викликають сумнів у його безсторонності і є предметом подальшої оцінки Комісією щодо наявності чи відсутності фактів для прийняття рішення за результатами відповідного звернення". Суди визначили, що шкода від оприлюднення запитуваної інформації перевищує суспільний інтерес в її отриманні, оскільки Міністерство юстиції України на постійній основі, зокрема, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, а тому його діяльність повинна сприяти укріпленню авторитету держави, шляхом безстороннього, незалежного й ефективного виконання покладених на неї функцій.
З огляду на викладене, суди дійшли висновку, що оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим самостійним рішенням, а передувала процесу прийняття рішення і відповідно оцінювалася при його ухваленні, може завдати шкоди, що значно переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року й ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
У скарзі позивач наводить ті ж доводи, якими обґрунтований його позов. Додатково зазначає, що суди дійшли помилкових висновків про те, що запитувані позивачем документи містять службову інформацію, оскільки засідання Комісії проводяться публічно із запрошенням особи, яка подала скаргу, а тому відповідна інформація не є службовою у розумінні чинного законодавства. Також ОСОБА_1 не погоджується з висновками судів про те, що отримання ним запитуваних документів завдасть шкоди репутації посадових осіб відповдача-1, оскільки вважає такі висновки "гіпотетичними". Також позивач зазначає, що Комісія протиправно відмовила йому в розгляді скарги від 30 грудня 2016 року щодо незаконності державної реєстрації права власності на нерухоме майно, а тому ОСОБА_1 має право отримати запитувані документи з метою подальшого захисту своїх прав та інтересів.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Вважає, що запитувана інформація є службовою, оскільки міститься в документах, які пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. Така інформація, як зазначає відповідач-1, віднесена до службової наказом Міністерства юстиції України від 8 червня 2011 року №1537/5, що відповідає вимогам статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Відповідач-2 не надав суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 30 грудня 2016 року звернувся зі скаргою №С-357 від 5 січня 2017 року до Міністерства юстиції України, в якій просив перевірити законність державної реєстрації права приватної власності на квартири АДРЕСА_4
Міністерство юстиції України 13 березня 2017 року повідомило позивача про те, що за результатами розгляду його скарги прийнято наказ №697/7 від 7 березня 2017 року, згідно якого у задоволенні скарги позивача відмолено без розгляду її по суті у зв`язку з тим, що вона оформлена без дотримання вимог, визначених частиною п`ятою статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", а саме: скарга не містить реквізитів рішення державного реєстратора, що оскаржується; надійшла після встановленого законом строку для її подання. Підставою прийняття наказу від 7 березня 2017 року №697/7 зазначено висновок Комісії від 21 лютого 2017 року.
ОСОБА_1 28 березня 2017 року звернувся до відповідача-1 із запитом про отримання публічної інформації, а саме: копій висновку та витягу з протоколу засідання Комісії від 21 лютого 2017 року.
Міністерство юстиції України (за підписом відповідача-2) листом від 6 квітня 2017 року №13149/ПІ-С-1121/19, посилаючись на положення статей 1, 6, 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Порядок розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №1128 від 25 грудня 2015 року, повідомило, що запитувана інформація не може бути надана, оскільки вона віднесена до службової. Вказало, що до групи відомостей, які становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України, належить, зокрема, внутрівідомча службова кореспонденція, доповідні записки, рекомендації, пов`язані з процесом прийняття рішень відповідачем-1 і передують їх публічному обговоренню та/або прийняттю.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений у Законі України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - "Закон").
Відповідно до статті 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Положеннями статті 3 цього Закону визначено, що право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема:
1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;
4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;
6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Статтею 12 Закону встановлено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Пунктом 6 частини першої статті 14 Закону встановлено, що розпорядники зобов`язані надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.
Згідно частини першої статті 6 вказаного Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Частиною другою цієї ж статті визначено такі вимоги, які мають бути дотримані у разі обмеження доступу до інформації (так званий "трискладовий тест"):
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Частиною першою статті 9 Закону встановлено, що відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Частинами другою, третьою цієї ж статті передбачено, що документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, не може бути обмеженим у доступі.
Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено, зокрема, мотивована підстава відмови.
Постановою Кабінету Міністрів України №228 від 2 липня 2014 року затверджено Положення про Міністерство юстиції України, відповідно до якого Міністерство юстиції України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Пунктом 7 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року №1128 (далі - "Порядок №1128), визначено, що у разі коли встановлено порушення вимог Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги, суб`єкт розгляду скарги на підставі висновку комісії приймає мотивоване рішення про відмову у розгляді скарги без розгляду її по суті у формі наказу.
Згідно пункту 18 Порядку №1128 скарга, документи, подані під час її розгляду, документи, отримані суб`єктом розгляду скарги, а також рішення, прийняте за результатом її розгляду, зберігаються суб`єктом розгляду скарги відповідно до вимог законодавства з організації діловодства у державних органах.