ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №264/5790/16-а
адміністративне провадження №К/9901/15285/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №264/5790/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча"
про визнання незаконною відмови у наданні інформації та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Ніколюкіної Наталі Володимирівни в інтересах ОСОБА_1
на постанову Іллічівського районного суду міста Маріуполя Донецької області від 30 червня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Харитонової Г.Л.)
і ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Гайдара А.В., суддів Василенко Л.А., Ханової Р.Ф.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Адвокат Ніколюкіна Наталя Володимирівна, діючи в інтересах ОСОБА_1, у жовтні 2016 року звернулася з адміністративним позовом до Приватного акціонерного товариства "Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча" (далі - "ПАТ "ММК ім. Ілліча"), в якому просила:
- визнати незаконною відмову відповідача у наданні інформації на депутатське звернення депутата Маріупольської міської ради ОСОБА_1 від 5 вересня 2016 року №115/9-16;
- зобов`язати ПАТ "ММК ім. Ілліча" надати повну інформацію на вказане депутатське звернення.
Позов обґрунтований тим, що відповідач не відповів на жодне з постановлених ОСОБА_1 питань у депутатському зверненні від 5 вересня 2016 року №115/9-16, в якому він просив ПАТ "МКК ім. Ілліча" надати:
1. Діючу дозвільну документацію із зазначенням встановлених нормативів викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря на кожному джерелі;
2. У зв`язку з публікацією 11 серпня 2016 року в газеті "Донецькі новини" №32-33 заяви ПАТ "ММК ім. Ілліча" про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, надати інформацію у вигляді порівняльної таблиці діючих нормативів викидів і тих, на які планується отримати дозвіл;
3. Яку кількість плавок на конверторі №2 було проведено 28, 29, 30 серпня 2016 року;
4. Інформацію про середню кількість плавок на добу у червні, липні 2016 року.
Однак, відповідач цю інформацію не надав не дивлячись на те, що вона стосувалася діяльності екологічно небезпечних джерел та була необхідною для виконання його функцій та завдань як депутата місцевої ради. Зокрема ОСОБА_1 вказує на грубе порушення відповідачем вимог частини другої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", статей 11, 13 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", статей 11, 27 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".
16 лютого 2017 року позивач подав заяву про зміну позовних вимог, згідно якої відмовився від вимог в частині зобов`язання відповідача надати інформацію, запитувану у пунктах 3, 4 депутатського звернення, а решту вимог виклав у такій редакції:
- визнати незаконною відмову відповідача у наданні інформації на пункт 1 вимог депутатського звернення депутата Маріупольської міської ради ОСОБА_1 від 5 вересня 2016 року №115/9-16;
- зобов`язати ПАТ "МКК імені Ілліча" надати запитувану інформацію в пункті 1 вимог вказаного депутатського звернення, а саме: копії діючої дозвільної документації із зазначенням встановлених нормативів викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря на кожному джерелі (дозвіл, виданий Міністерством екології та природних ресурсів України №1412336600-44 строком дії з 26 червня 2015 року до 26 червня 2022 року);
- зобов`язати відповідача надати копії "Інформації про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості" відповідно до вимог пункту 2.18 Інструкції, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 9 березня 2006 року №108 (згідно заяви про наміри ПАТ "ММК ім. Ілліча", опублікованої 11 серпня 2016 року в газеті "Донецкие новости" №32- 33).
10 квітня 2017 року ОСОБА_1 подав до суду заяву, в якій просив залишити без розгляду позовні вимоги щодо визнання незаконної відмови у наданні відповіді на пункти 3, 4 депутатського звернення від 5 вересня 2016 року №115/9-16, а щодо пункту 2 цього звернення просив залишити позов без розгляду в цілому.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою від 10 квітня 2017 року Іллічівський районний суд міста Маріуполя прийняв відмову ОСОБА_1 від позову в частині зобов`язання надати інформацію за пунктами 3, 4 депутатського звернення і закрив провадження у справі в цій частині позовних вимог.
Крім того, цією ухвалою суд першої інстанції залишив без розгляду позов ОСОБА_1 в частині визнання незаконною відмови у наданні інформації за пунктами 3, 4 депутатського звернення, а також у частині визнання незаконною відмови у наданні інформації та зобов`язання вчинити певні дії за пунктом 2 депутатського звернення.
Іллічівський районний суд міста Маріуполя Донецької області постановою від 30 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року, у задоволенні позову відмовив.
Суди виходили з того, що позивач діяв як депутат міської ради, а порушення своїх прав обґрунтовував неналежною відповіддю на його депутатське звернення. Однак, визначеного Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" порядку дій щодо подання депутатського запиту у разі отримання відповіді на звернення, якою депутат не задоволений, позивач не дотримався. Також посилаючись на роз`яснення, викладені у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", суди зазначили, що депутати місцевих рад при виконанні ними депутатських повноважень не можуть бути суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації, а тому до відносин зі збирання ними інформації, у тому числі надсилання та розгляду депутатських запитів, депутатських звернень, необхідно застосовувати відповідні положення Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року №93-IV, а не законодавство про доступ до публічної інформації, на яке посилався ОСОБА_1 у своєму позові.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Іллічівського районного суду міста Маріуполя від 30 червня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року і прийняте нове рішення, яким позов задовольнити повністю. Вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Щодо постанови суду першої інстанції ОСОБА_1 звертає увагу на те, що цей суд безпідставно застосував до спірних правовідносин положення Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки позивач оскаржував дії відповідача щодо розгляду його депутатського звернення, поданого в порядку Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Також ОСОБА_1 вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що позивач не може оскаржити до суду відмову відповідача у наданні відповіді на депутатське звернення без попереднього звернення з депутатським запитом, що передбачено Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" у випадку, якщо депутат не задоволений відповіддю на своє звернення.
Стосовно ухвали суду апеляційної інстанції скаржник вказує на те, що в цьому судовому рішенні не відображені обставини, які були встановлені судом, зокрема стосовно того, що позивач діяв на підставі повноважень та у спосіб, передбачений Законом України "Про статус депутатів місцевих рад". Також не погоджується з висновками суду про те, що позивач не довів порушення своїх прав в межах публічно-правових правовідносин.
У запереченнях на касаційну скаргу відповідач повністю погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій і просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 є депутатом Маріупольської міської ради VII скликання.
Рішенням цієї ради від 17 грудня 2015 року №7/1-4 "Про утворення постійних комісій Маріупольської міської ради VII скликання та обрання голів комісій Маріупольської міської ради VII скликання", позивача призначено головою постійно діючої комісії міської ради з питань соціального захисту, охорони здоров`я та екології.
У період з 27 до 29 серпня 2016 року на виробництві ПАТ "ММК ім. Ілліча" відбулася технологічна аварійна ситуація, яка призвела до задимлення та збільшення шкідливих викидів у атмосферне повітря. Керівництво підприємства не повідомило про аварію в порядку статті 15 Закону "Про охорону атмосферного повітря" і не вжило невідкладних заходів з ліквідації причин і наслідків забруднення. Натомість діяльність аварійного (шкідливого) об`єкту була продовжена, а зупинка відбулася лише 30 серпня 2016 року. Факт значного перевищення гранично допустимих меж викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря 29-30 серпня 2016 року зафіксовано стаціонарним постом спостереження за атмосферним повітрям Донецького регіонального центру з гідрометеорології.
Окрім того, 11 серпня 2016 року ПАТ "ММК ім. Ілліча" зробило публікацію в газеті "Донецькі новини" №32-33 про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами вище за діючі нормативи.
У зв`язку з цим, позивач надіслав депутатське звернення №115/9-16 від 05 вересня 2016 року до ПАТ "ММК ім. Ілліча", в якому просив надати інформацію про:
1. Діючу дозвільну документацію із зазначенням встановлених нормативів викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря на кожному джерелі;
2. У зв`язку з публікацією 11 серпня 2016 року в газеті "Донецькі новини" №32-33 заяви ПАТ "ММК ім. Ілліча" про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами надати інформацію у вигляді порівняльної таблиці діючих нормативів викидів і тих, на які планується взяти дозвіл;
3. Яку кількість плавок на конверторі №2 було проведено 28, 29, 30 серпня 2016 року;
4. Інформацію про середню кількість плавок на добу у червні, липні 2016 року.
14 вересня 2016 року відповідач надіслав відповідь про часткове задоволення звернення позивача, в якій зазначено, що він як депутат не має прав та повноважень контролювати господарську діяльність підприємства некомунальної форми власності та витребувати інформацію про господарську діяльність. Інша частина відповіді сформована у вигляді інформації про виконання природоохоронних заходів на термін до 2022 року.
Не погоджуючись із такою відповіддю та вважаючи її відмовою у наданні запитуваної інформації та документів позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, гарантії депутатської діяльності визначаються Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року N93-IV.
Повноваження депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу визначені частиною першою статті 11 цього Закону, відповідно до якої у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
Згідно статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.
Відповідно до частини першої статті вказаного 13 Закону депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Частиною другою статті 13 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга Ніколюкіної Наталі Володимирівни в інтересах ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.