ПОСТАНОВА
Іменем України
27 квітня 2020 року
Київ
справа №813/4351/16
адміністративне провадження №К/9901/23316/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/4351/16
за позовом ОСОБА_1
до Національної поліції України
про визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Національної поліції України
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Гавдика З.В., суддів Мартинюка В.Я., Гулкевич І.З.)
і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Каралюса В.М., суддів Затолочного В.С., Матковської З.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у грудні 2016 року звернувся з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - "Нацполіція"), в якому просив:
- визнати неправомірними дії відповідача щодо неналежного розгляду клопотання позивача про порушення його конституційних прав і притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи Нацполіції;
- зобов`язати відповідача розглянути клопотання ОСОБА_1 від 10 жовтня 2016 року у відповідності до Закону України "Про звернення громадян" і наказу Міністерства внутрішніх справ України від 10 жовтня 2004 року №1177 "Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України" (далі також - "Положення про порядок роботи зі зверненнями в системі МВС України").
Позов обґрунтований тим, що 10 жовтня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Голови Нацполіції Хатії Деканоїдзе з клопотанням про притягнення до дисциплінарної відповідальності її заступника - ОСОБА_2 за незастосування державної мови як мови офіційного спілкування посадової особи, що порушує мовні права позивача. Проте відповідач неналежно розглянув це клопотання, оскільки не надав відповіді на запитання, поставлені у його прохальній частині, не вчинив жодних дій на усунення вказаних у клопотанні порушень чинного законодавства, як і не повідомив про відсутність таких порушень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 22 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2017 року, позов задовольнив:
- визнав протиправними дії Нацполіції щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 10 жовтня 2016 року про порушення його конституційних прав та притягнення до дисциплінарної відповідальності;
- зобов`язав відповідача розглянути вказане клопотання у відповідності до Закону України "Про звернення громадян" і Положення про порядок роботи зі зверненнями в системі МВС України.
Суди виходили з того, що відповідач 17 листопада 2016 року неналежно розглянув клопотання позивача, оскільки надана на нього відповідь мала формальний характер і не ґрунтувалася на ретельному дослідженні обставин і питань, порушених у зверненні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач, вказуючи на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити. Скарга обґрунтована тим, що:
- Положення про порядок роботи зі зверненнями в системі МВС України, застосоване судами, не поширюється на порядок розгляду звернень громадян в Нацполіції, оскільки відповідач не є структурним підрозділом МВС України і не належить до установ зі сфери управління МВС України. Відтак скаржник вважає, що суди, посилаючись на приписи вказаного Положення, застосували норми матеріального права, які не регулюють спірні правовідносини;
- приймаючи рішення про зобов`язання Нацполіції повторно розглянути клопотання позивача від 10 жовтня 2016 року, суди не врахували ту обставину, що це клопотання на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції вже було розглянуте (лист-відповідь від 23 січня 2017 року). Тобто, на думку скаржника, суди безпідставно не прийняли вказаний лист-відповідь Нацполіції як належний доказ у справі, чим порушили вимоги статей 5, 9, 11, 69, 70, 79, 86, 138, 159, 163 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
Позивач у запереченнях на касаційну скаргу вказує на те, що:
- Положення про порядок роботи зі зверненнями в системі МВС України може застосовуватися Нацполіцією відповідно до статті 3 Закону України "Про Національну поліцію" і пункту 4 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону. До того ж скаржник не зазначив іншого нормативно-правового акту щодо розгляду звернень громадян, яким повинна була б керуватися Нацполіція, як і не спростував неналежний розгляд відповідачем його клопотання у порядку Закону України "Про звернення громадян";
- суди дійшли вірного висновку про те, що відповідь Нацполіції від 23 січня 2017 року була надана вже після відкриття провадження у справі, тоді як предметом судового розгляду є спір, що виник до відкриття провадження у справі, а тому щодо правовідносин, які на момент відкриття провадження у справі не існували, суди не мали права ухвалювати рішення. Також ОСОБА_1 погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що після відкриття провадження у справі і до вирішення спору по суті представник відповідача не пояснював свої відповіді листами від 17 листопада 2016 року і 23 січня 2017 року як надання позивачу "проміжної" та "основної" відповідей на його клопотання. До того ж такі види відповідей чинним законодавством не передбачені.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 скерував на адресу керівника Національної поліції України письмове звернення, а саме, клопотання про притягнення до дисциплінарної (службової) відповідальності від 10 жовтня 2016 року. У цьому клопотанні позивач виклав та обґрунтував обставини щодо ігнорування Заступником Голови Нацполіції Фацевичем О.Ю. окремих приписів чинного законодавства України щодо використання державної мови і просив:
1) притягнути до дисциплінарної (службової) відповідальності заступника Голови Нацополіції ОСОБА_2 за порушення встановлених законодавством вимог, а саме, незастосування державної мови як мови офіційного спілкування посадової особи, а також порушення службової етики і присяги (щодо ігнорування прохань та вимог спілкуватися державною мовою з громадянами України);
2) про виконану роботу повідомити позивача у встановлений законодавством термін.
Відповідач 17 листопада 2016 року надав відповідь на це клопотання (за підписом тимчасового виконувача обов`язків начальника Департаменту кадрового забезпечення Нацполіції) №Л-1544,Л-1545/12/2/01-2016, в якій зазначив, що поліція у своїй діяльності керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, Законом України "Про Національну поліцію" та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
Вважаючи цю відповідь неналежною позивач звернувся до суду.
Разом з тим, 23 січня 2017 року тимчасовий виконувач обов`язків Голови Нацполіції надав ОСОБА_1 відповідь № 725/05/12-2017 про те, що відповідач розглянув клопотання позивача щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності заступника Голови Нацполіції - керівника патрульної поліції ОСОБА_2 за порушення встановлених законодавством вимог щодо застосування державної мови під час офіційного спілкування. У цьому листі вказано, що під час перевірки факти, наведені у клопотанні позивача, знайшли своє часткове підтвердження. ОСОБА_1 повідомлено, що з ОСОБА_2 проведено бесіду щодо обов`язкового дотримання в офіційному спілкуванні вимог, встановлених засадами державної мовної політики, дотримання Правил етичної поведінки поліцейських та Присяги працівника поліції, а також неприпустимість порушення службової дисципліни в подальшому.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Частиною першою статті 1 Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (частина перша статті 3 вказаного Закону).
Положеннями частини третьої статті 3 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Приписами статей 4-6 Закону України "Про звернення громадян" регламентується коло питань, рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, а також установлені вимоги до звернення, мова звернень і рішень та відповідей на них.
Статтею 7 Закону України "Про звернення громадян" встановлено заборону відмови в прийнятті та розгляді звернення й передбачено обов`язок із прийняття та розгляду звернень, оформлених належним чином і поданих у встановленому порядку.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема, об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
Згідно з частиною першою статті 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
Наказом МВС України від 10 жовтня 2004 №1177 затверджено Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України.
З преамбули вказаного Положення випливає, що воно прийняте з метою забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення, покращання, удосконалення організації їх особистого прийому в апараті Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органах внутрішніх справ України, а також у вищих навчальних закладах, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління, та на виконання статті 40 Конституції України, Законів України "Про звернення громадян", "Про міліцію", "Про статус народного депутата України", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про інформацію".