ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №814/531/16
адміністративне провадження №К/9901/12063/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області, за участю третьої особи - Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради, про визнання протиправною та скасування листа-вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року (головуючий суддя - Градовський Ю.М., судді - Кравченко К.В., Лук`янчук О.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області (далі - ДФІ у Миколаївській області), в якому просив визнати протиправним і скасувати лист-вимогу ДФІ у Миколаївській області від 15 березня 2016 року № 14-04-14-14/948.
2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами проведення планової виїзної ревізії Миколаївської обласної психіатричної лікарні №2 Миколаївської обласної ради (далі - Миколаївська ОПЛ № 2) йому, як керівнику зазначеної установи, направлено вимогу від 15 березня 2016 року № 14-04-14-14/948 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що перевірку проведено упереджено, а висновки відповідача та приписи вимоги є неправомірними і необґрунтованими, оскільки не відповідають приписам закону, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Миколаївську ОПЛ № 2 створено Миколаївською обласною радою, яка є обласним лікувальним закладом, заснованим на комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Миколаївської області, діяльність якого фінансується за рахунок коштів обласного та державного бюджетів. ОСОБА_1 є керівником зазначеної установи і працює на посаді головного лікаря Миколаївської ОПЛ № 2, згідно з укладеним між ним та Миколаївською обласною державною адміністрацією контрактом.
4. На виконання пункту 1.2.2.2 плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ у Миколаївській області на ІV квартал 2015 року з 05 листопада 2015 року по 27 січня 2016 року головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у соціальній сфері та культурі ДФІ у Миколаївській області Сироткіною Т.М . проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності лікарні за період з 01 січня 2012 року по 31 жовтня 2015 року, про що 03 лютого 2015 року складено Акт №14-24/7.
5. За результатами проведеної ревізії було встановлено, що Миколаївською ОПЛ №2 допущено такі порушення: недотримання вимог підпункту 12 пункту 2.4.5, пункту 1.5 Додатку 3 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 05 жовтня 2005 року №308/519, статті 5 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР"Про оплату праці" (далі - Закон №108/95-ВР), оскільки протягом ревізійного періоду окремим працівникам лікарні безпідставно нараховано та виплачено підвищення посадових окладів у зв`язку зі шкідливими і важкими умовами праці у розмірі 25% у сумі 80880,00 грн, у зв`язку з чим зайво перераховано 29360,00 грн єдиного соціального внеску; у порушення положень підпункт 3 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 року №859 "Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, та об`єднань державних підприємств" керівництву лікарні виплачено грошову премію понад розмір посадового окладу на загальну суму 74240,00 грн, на яку перераховано до державних цільових фондів внесків на суму 26950,00 грн; упродовж 2014 року та січня - серпня 2015 року лікарнею придбано продукти харчування за завищеними цінами, що призвело до незаконних витрат бюджетних коштів у сумі 22120,00 грн; у порушення вимог пункту 3.1.4 наказу № 308/519 керівництву Миколаївської ОПЛ №2 нараховано та виплачено непередбачені цим наказом доплати за виконання ними у тому ж самому закладі поряд з основною роботою додаткової роботи за іншою професією (посадою) та за збільшення обсягу робіт, що призвело до незаконних видатків на оплату праці на загальну суму 16 890,00 грн, у зв`язку з чим безпідставно перераховано 6130,00 грн внесків до державних цільових фондів; у порушення пунктів 5.11 та 1.6 наказу № 308/519 та пункту 5 Положення про порядок преміювання працівників Миколаївської ОПЛ №2 та Положення УОЗ ОДА, заступнику головного лікаря з медичної частини ОСОБА_3, за відсутності відповідного дозволу, у липні 2013 року виплачено премію у розмірі 3080,00 грн у зв`язку з нагоди її ювілею, на яку нараховано внесків на суму 1120,00 грн; у порушення ст.94 Кодексу законів про працю України, статті 1 Закону Закон №108/95-ВР протягом червня та вересня 2013 року двом сумісникам під час перебування їх на лікарняному та відпрацювання за основним місцем роботи (подвійна оплата праці за основним місцем роботи та за сумісництвом) незаконно нараховано та виплачено заробітну плату у сумі 490,00 грн, на яку перераховано 180,00 грн внесків до державних цільових фондів бюджетних коштів; у порушення вимог пункту 3.2. Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2003 року №242 (до 06.05.2014) та пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 квітня 2014 року № 372 переплати, утримані із заробітної плати працівників лікарні за попередні бюджетні періоди у сумі 3800,00 грн та, відповідно, нарахування єдиного соціального внеску у сумі 1380,00 грн, не перераховані до обласного бюджету, а проведені по бухгалтерським документам, як відновлення касових видатків; у порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 4, абзацу 1 пункту 1 частини першої та абзацу 2 частини другої статті 7 Закону України від 08 липня 2010 року № 2464-VI "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" та пунктів 4, 5 Переліку видів виплат, що здійснюються за рахунок коштів роботодавців, на які не нараховується єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2010 року №1170, протягом 2013 - 2014 років та січня - вересня 2015 року бухгалтерією лікарні зайво нараховано та сплачено 10150,00 грн єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування на суми компенсацій, виплачених звільненим працівникам, які на час нарахування єдиного внеску (реєстрації фінансових зобов`язань в органах Державної казначейської служби) не перебували у трудових відносинах із установою; у порушення пункту 3.5 Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні, затвердженого постановою Правління Національного Банку України від 15 грудня 2004 року №637, частин першої, третьої статті 9 Закону України від 16 липня 1999 року №996-XIV "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та пунктів 2.1, 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року №88 встановлено випадки списання коштів з каси лікарні за відсутності підписів хворих про одержання готівки у платіжних відомостях на видачу готівки з каси, що призвело до безпідставної видачі коштів з каси у липні та жовтні 2013 у сумі 1570,00 грн; у порушення пунктів 5.2, 5.3 наказу Міністерства охорони здоров`я України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров`я" та вимог пункту 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, за відсутності правових підстав з 27 травня по 14 вересня 2015 року здійснювалось фінансування 0,5 ставки кастелянші, що призвело до понадштатного її утримання і незаконних витрат бюджетних коштів у сумі 3270,00 грн, на які перераховано 870,00 грн до державних цільових фондів бюджетних коштів; у порушення вимог абзаців 15, 16 частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України, у червні - грудні 2013 року оплата праці працівників бази відпочинку "Медик" та робітників лікарні, задіяних у господарській діяльності проводилась за рахунок коштів загального фонду бюджету, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду на загальну суму 55930,00 грн; протягом липня - грудня 2014 року Миколаївською ОПЛ №2 занижено розмір фактичних витрат на харчування хворих Одеської області, що призвело до їхнього безпідставного покриття стороннім юридичним особам на суму 8420,00 грн; відомості, зазначені у звітах про витрати рентгенкабінету та про кількість використаної флюорографічної плівки не співпадає з відомостями про кількість проведених флюорографічних досліджень, через що протягом лютого - жовтня 2015 року зайво списано 40,32 м такої плівки на суму 1880,00 грн; до подорожніх листів автомобілю "САЗ-35-07" державний номер № НОМЕР_1 унесено неправдиві відомості, через що безпідставно списано на роботу цього транспортного засобу палива на суму 250 грн; у порушення абзацу 15 частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України на роботу зазначеного автомобіля під час використання його на сільськогосподарських роботах протягом липня - серпня 2015 року списано пальне, придбане за рахунок загального фонду, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду у сумі 2650,00 грн; під час проведення ревізії встановлено заниження ваги нетто зернової продукції від урожаю 2014 року, внаслідок завищення ваги тари, що призвело до нестачі зерна пшениці озимої у кількості 580,00 кг, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) лікарні на суму 1160,00 грн; у порушення пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 лікарнею внаслідок проведення розрахунку по КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці", з урахуванням працюючих інвалідів, завищено обсяг асигнувань, не зумовлених потребою, на суму 87120,00 грн.
6. Не погоджуючись з виявленими перевіркою порушеннями, у лютому 2016 року Миколаївською ОПЛ № 2 надано заперечення на акт планової ревізії, які підписали позивач та головний бухгалтер лікарні.
7. У березні 2016 року ДФІ в Миколаївській області надіслало позивачу вимогу № 14-04-14-14/948 про усунення виявлених ревізією вищезазначених недоліків та порушень.
8. Предметом спору у цій справі є правомірність вимоги органу ДФС про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року у позові відмовлено.
10. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що в оскаржуваній ОСОБА_1 вимозі № 14-04-14-14/948 зазначено про збитки, завдані лікарні або бюджету, та їхній розмір. Враховуючи те, що ці збитки безпосередньо стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість нарахування перевіряє суд, який розглядає таку справу про стягнення коштів. Тому оскарження вимоги, у якій зазначено про розміри збитків окремо від позовних вимог про їх стягнення не допускається.
11. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено в цій частині нове рішення про задоволення позову.
12. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що встановлені обставини справи у сукупності з наданими доказами, дають підстави для висновку, що позивачем ( ОСОБА_1 ) доведено факт дотримання фінансово-бюджетної дисципліни у господарській діяльності Миколаївської ОПЛ №2, а тому порушення, викладені у вимозі від 15 березня 2016 року №14-04-14-14/948, є такими, що не знайшли свого підтвердження під час дослідження матеріалів справи та з`ясування усіх обставин справи.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
13. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ДФІ у Миколаївській області подало касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. Заявник зазначив, що судом апеляційної інстанції не дотримано вимог статті 2 КАС України, у редакції до 15 грудня 2017 року та безпідставно відхилено доводи відповідача про те, що вимогою від 15 березня 2016 року №14-04-14-14/948 не порушено прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1, оскільки її приписи стосуються виключно фінансово-господарської діяльності Миколаївської ОПЛ №2.
15. Вирішуючи спір, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що оскільки пункти 1 - 17 оскаржуваної вимоги №14-04-14-14/948 не вказують на можливість стягнення збитків, то позивач, який є головним лікарем Миколаївської ОПЛ №2, має право на перевірку у судовому порядку, зазначених у ній порушень, що необхідно усунути у встановлені відповідачем строки. Фахівцями відповідача перевірялася фінансово-господарської діяльності Миколаївської ОПЛ №2, а не фізичної особи ОСОБА_1 .
16. Судове рішення не відповідає приписам статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не взято до уваги вимоги Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон України №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами" (далі - Порядок № 550).
17. ДФІ в Миколаївській області зазначило, що оскаржувана ОСОБА_1 вимога констатує перелік порушень законодавства, які необхідно усунути через те, що державі завдано матеріальну шкоду, а тому така вимога є обов`язковою до виконання. Проте виявлені перевіркою фінансові порушення стосуються Миколаївської ОПЛ №2, а не позивача, і саме Миколаївська ОПЛ №2 зобов`язана надати інформацію контролюючому органу про усунення виявлених ревізією порушень.
18. Заявник вказує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Однак правомірність таких вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольної установи про стягнення збитків.
19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ДФІ в Миколаївській області.
20. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 та Миколаївська ОПЛ № 2 просять залишити її без задоволення, а судове рішення без змін. Позивач та третя особа посилаються на те, що посадові особи лікарні жодним чином не порушували норм чинного законодавства, а висновки перевірки є упередженими, оскільки у наданих лікарнею поясненнях спростовано усі виявлені відповідачем порушення, які необхідно усунути об`єкту перевірки. Водночас ОСОБА_1 зазначив, що вимога повинна бути спрямована на коригування роботи підконтрольної установи, а не протидії роботи медичного закладу. Проте відповідачем вчинено дії, що призвели до зупинення роботи медичного закладу.
21. У лютому 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшло клопотання Південного офісу Держаудитслужби про заміну відповідача - ДФІ в Миколаївській області його правонаступником - Південним офісом Держаудитслужби. Клопотання обґрунтовано тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби" (далі - постанова КМУ № 266) територіальні органи Державної фінансової інспекції реорганізовано шляхом їх приєднання до відповідних міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби. Пунктом 3 цієї постанови КМУ № 266 установлено, що міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби є правонаступниками територіальних органів Державної фінансової інспекції, що реорганізуються згідно з пунктом 2 цієї постанови.
22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.