ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №180/785/16-а(2а/180/33/16)
адміністративне провадження №К/9901/21667/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом депутата Марганецької міської ради ОСОБА_1 до Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни, Марганецької міської ради Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування окремого пункту рішення міської ради, визнання протиправними дій міського голови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни на постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 20 грудня 2016 року (головуючий суддя - Нанічкіна Н.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (головуючий суддя - Бишевська Н.А., судді - Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2016 року депутат Марганецької міської ради ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. та Марганецької міської ради Дніпропетровської області (далі - Марганецька міська рада), в якому просив: визнати незаконним та скасувати пункт 14 рішення міської ради № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік"; визнати протиправними дії Міського голови м.Марганець Дніпропетровської області Жадько О.А. щодо підготовки та винесення на розгляд міської ради проекту рішення "Про місцевий бюджет на 2016 рік", а також у підписанні цього рішення у такій редакції.
2. Позов обґрунтовано тим, що 24 грудня 2015 року на третій сесії VII скликання Марганецької міська рада прийнято рішення № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік", пунктом 14 якого виконкому міської ради надано право своїми рішеннями збільшувати або зменшувати дохідну та видаткову частину бюджету міста на суми уточнення обсягів трансфертів з державного та інших бюджетів і затверджувати розподіл уточнених обсягів коштів між головними розпорядниками цих коштів, з подальшим затвердженням цих змін на сесіях міської ради. Посилаючись на те, що оскаржуване рішення в цій частині не відповідає нормам Конституції України та Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), оскільки порушує права членів територіальної громади міста Марганець щодо затвердження місцевого бюджету та внесення змін до нього через представницький орган - місцеву раду, що практично позбавляє депутатів представляти територіальну громаду міста Марганець та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ОСОБА_1 є депутатом Марганецької міської ради Дніпропетровської області VIІ скликання.
4. У грудні 2015 року на третій сесії VІІ скликання Марганецька міська рада Дніпропетровської області прийняла рішення від 24 грудня 2015 року № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік". Рішення підписано міським головою Жадько О.А. (а.с.5-9).
5. Згідно з пунктом 14 рішення № 32-2/VІІ сесія Марганецької ради вирішила делегувати виконавчому комітету міської ради право приймати рішення щодо розподілу коштів бюджету міста, а саме: виконкому міської ради надано право, за погодженням з депутатською комісією з питань планування, соціально-економічного розвитку, бюджету, фінансів та регуляторної політики, своїми рішеннями збільшувати або зменшувати дохідну та видаткову частини бюджету міста на суму уточнення обсягів трансфертів з державного та інших бюджетів і затверджувати розподіл уточнених обсягів коштів між головними розпорядниками цих коштів, з подальшим затвердженням цих змін на сесіях міської ради. У цьому ж пункті зазначено, що. враховуючи періодичність проведення сесій міської ради, таке рішення прийнято з метою забезпечення своєчасного та ефективного використання коштів субвенцій та дотацій з державного та інших бюджетів.
6. Таким чином, пунктом 14 рішення Марганецької міської ради № 32-2/VІІ від 24 грудня 2015 року "Про місцевий бюджет на 2016 рік" виконавчому комітету Марганецької міської ради делеговані повноваження щодо вирішення питань місцевого бюджету.
7. Депутати Марганецької міської ради неодноразово повідомляли Міського голову Жадько О.А. про незаконність пункту 14 рішення Марганецької міської ради № 32-2/VІІ від 24 грудня 2015 року "Про місцевий бюджет на 2016 рік", однак порушення законодавства на час розгляду справи відповідачем не усунуто.
8. Предметом спору у цій справі є законність пункту 14 рішення № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік", прийнятого 24 грудня 2015 року на черговому пленарному засіданні Марганецької міської ради, та правомірність дій міського голови щодо підготовки і винесення на розгляд сесії міської ради такого проекту рішення та його підписання.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 20 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 14 рішення сесії Марганецької міської ради від 24 грудня 2016 року №32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік". Визнано протиправними дії міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. щодо підготовки та винесення на розгляд Марганецької міської ради проекту рішення "Про місцевий бюджет на 2016 рік", що містить норму, яка порушує вимоги статті 143 Конституції України та пункту 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, а також у підписанні рішення від 24 грудня 2016 року № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік" в такій редакції.
10. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що пункт 14 рішення сесії від 24 грудня 2016 року №32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік" суперечить вимогам статті 143 Конституції України та статті 26 Закону № 280/97-ВР, оскільки виконавчому комітету Марганецької міської ради делеговано повноваження щодо вирішення питань бюджету міста, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради. Водночас підготовка проекту місцевого бюджету та включення його до порядку денного сесії ради входить до компетенції міського голови, який несе персональну відповідальність за порушення Конституції та законів України, тому, передавши такий проєкт рішення на розгляд сесії міської ради, міським головою порушено вимоги статті 42 Закону № 280/97-ВР.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міський голова м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
12. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, судами неправильно застосовано норми Закону № 280/97-ВР, Бюджетного кодексу України та не взято до уваги положення постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2011 року №18 "Про затвердження Порядку передачі бюджетних призначень, перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету".
13. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача про те, що виконавчому комітету Марганецької міської ради правомірно передано повноваження щодо розпорядження бюджетними коштами, оскільки приписи частини восьмої статті 23 та частини сьомої статті 108 Бюджетного кодексу України надають місцевій державній адміністрації, у період між сесіями відповідної місцевої ради, право приймати рішення щодо розподілу та перерозподілу бюджетних коштів, за умови, якщо таке право було їй делеговане сесією відповідної місцевої ради.
14. У порушення вимог статті 71 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд безпідставно відхилив доводи відповідача щодо відсутності у його діях ознак протиправності, оскільки проєкт спірного рішення міський голова безпосередньо не готувала, а під час судового засідання представник Марганецької міської ради неодноразово наголошував, що суду будуть надані докази на підтвердження таких доводів. У матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження того, що саме голова подав такій проєкт рішення місцевого бюджету на розгляд сесії.
15. Вирішуючи спір, суди не забезпечили повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі, а тому судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України щодо їх законності та обґрунтованості.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 18 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А.
17. Заперечення на касаційну скаргу від депутата Марганецької міської ради ОСОБА_1 не надійшли.
18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України3 у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
19. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у лютому 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
22. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
23. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом № 280/97-ВР.
24. За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону № 280/97-ВР, представницький орган місцевого самоврядування - це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
25. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частини перша, третя статті 10 Закону № 280/97-ВР).
26. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
27. Правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР та Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон №93-IV).