ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №826/7595/16
адміністративне провадження №К/9901/43121/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Комунального некомерційного підприємства "Консультативно-діагностичний центр" Святошинського району м. Києва до Державної фінансової інспекції в м.Києві про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року (головуючий суддя - Арсірій Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (головуючий суддя - Файдюк В.В., судді - Мазєнцев Є.І., Чаку Є.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2016 року Комунальне некомерційне підприємство "Консультативно-діагностичний центр" Святошинського району м. Києва (далі - КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в м. Києві (далі - ДФІ в м.Києві), в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу ДФІ в м.Києві від 18 квітня 2016 року №26-05-14-14/3713 "Щодо усунення порушень законодавства".
2. У вересні 2016 року КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва подало до суду заяву про доповнення позовних вимог, у якій просило суд також визнати неправомірною бездіяльність посадових осіб ДФІ в м. Києві, допущену ними під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності КПН "КДЦ" Святошинського району м. Києва" за період з 01 грудня 2010 по 01 січня 2016 року.
3. Позов обґрунтовано тим, що з грудня 2015 року по березень 2016 року ДФІ в м. Києві проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КНП "КДЦ" Святошинського району м.Києва. За результатами цієї ревізії виявлено, що позивачем допущено порушення фінансової дисципліни та порядку ведення бухгалтерського обліку, про що складено акт № 05-30/342. Не погоджуючись з такими висновками, 24 березня 2016 року позивач надіслав контролюючому органу заперечення № 331/1, які, на його думку, розглянуто відповідачем формально. У квітні 2016 року підприємству пред`явлено вимогу від 18 квітня 2016 року №26-05-14-14/3713 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що перевірку проведено відповідачем упереджено, заперечення КНП "КДЦ" Святошинського району м.Києва щодо часткового усунення порушень ДФІ в м.Києві не розглянуто належним чином, а оскаржувана вимога є неправомірною і необґрунтованою, оскільки не відповідає приписам закону, КНП "КДЦ" Святошинського району м.Києва просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
4. Відповідно до рішення Київської міської ради від 17 квітня 2013 року №137/9194 "Про питання діяльності Центральної районної поліклініки Святошинського району м. Києва" з 01 листопада 2013 року цю поліклініку реорганізовано шляхом перетворення в КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва та віднесено до сфери управління Святошинської районної у місті Києві державної адміністрації. Центр є закладом охорони здоров`я комунальної власності.
5. На виконання пункту 2.2.2.1 плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в м.Києві на ІV квартал 2015 року ревізійною групою з 22 грудня 2015 року по 11 березня 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва у період з 01 грудня 2010 року по 01 січня 2016 року, про що складено Акт № 05-30/342.
6. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва у сфері фінансової дисципліни та недотримання позивачем порядку ведення бухгалтерського обліку, що завдало збитків на суму 13340989,28 грн, у тому числі, втрат на суму 560369,98 грн. Не погоджуючись з висновками ревізії, 21 березня 2016 року позивач підписав Акт № 05-30/342 із зауваженнями та запереченнями.
7. У квітні 2016 року ДФІ в м.Києві направлено позивачу вимогу №26-05-14-14/3713 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень.
8. Водночас відповідачем перевірено та відхилено заперечення КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва на Акт ревізії через ненадання контролюючому органу усіх документів, що це підтверджують.
9. Предметом спору у цій справі є визнання неправомірною бездіяльності та скасування вимоги про усунення порушень законодавства.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу ДФІ в м. Києві від 18 квітня 2012 року №26-05-14-14/3713 "Щодо усунення порушень законодавства". У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
11. Вирішуючи спір та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що виявлені перевіркою порушення фінансової дисципліни з боку КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва не знайшли підтвердження під час розгляду справи. Оскаржувана вимога складена ДФІ в м.Києві без дотримання рекомендацій Державної фінансової інспекції України, викладених у листі Державної фінансової інспекції України від 04 березня 2015 року № 25-18/205 "Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень" (далі - лист ДФІ України № 25-18/205), оскільки є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказує на необхідність усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та надання інформації про вжиті заходи щодо усунення порушень і недоліків.
12. Водночас, перевіряючи рішення суду першої інстанції та залишаючи його без змін, суд апеляційної інстанції, відхилив доводи відповідача щодо відсутності у позивача права оскаржити вимогу контролюючого органу, з посиланням на практику Верховного Суду України, з тих підстав, що постанови Верховного Суду України у справах № 21-40а14 та № 21-89а14 стосуються випадків, коли оскаржується вимога до підконтрольної установи про відшкодування збитків і в цих судових рішеннях немає висновку про відсутність у підконтрольної установи права оскаржити у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень.
13. Одночасно суд апеляційної інстанції зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною установою, оскільки вона є обов`язковою для виконання і зобов`язує суб`єкта господарювання вчинити дії, які можуть вплинути на результати діяльності такої установи.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
14. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Північний офіс Держаудитслужби, як правонаступник ДФІ м.Києва, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
15. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди безпідставно відхилили доводи відповідача про те, що КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва оскаржує вимогу, висновки якої не породжують для нього юридичних наслідків і не впливають на його фінансово-економічний стан суб`єкта господарювання, а тому оскаржувана вимога не порушує прав та законних інтересів позивача.
16. Судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) щодо його законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не взято до уваги приписи Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами" (далі - Порядок № 550).
17. Північний офіс Держаудитслужби, посилаючись на рішення Верховного Суду України у справах №21-40а/14 та 21-89а/14 та практику Вищого адміністративного суду України, зазначило, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням державних фінансових ресурсів та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Однак правомірність таких вимог може оцінюватися лише під час вирішення справи за позовом органу державного фінансового контролю до підконтрольної установи про стягнення збитків.
18. Заявник посилається на те, що оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір, з позовом про їх стягнення контролюючий орган наразі не звертався, натомість суди помилково розглянули питання відшкодування збитків у цій справі за позовом підконтрольної установи, а не органу державного фінансового контролю.
19. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача про те, що перевірку проведено у межах та у спосіб, встановлений законодавством, а мотиви, за яких суд дійшов висновку про недоведеність виявлених перевіркою порушень, є необґрунтованими, не відповідають приписам Закону №2939-ХІІ та Порядку № 550 та суперечать меті проведення таких перевірок контролюючими органами.
20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби.
21. У запереченнях на касаційну скаргу КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін. Позивач зазначає, що, вирішуючи спір та встановлюючи обставини справи, суди правильно застосували норми матеріального та процесуального права, оскільки визначені оскаржуваною вимогою суми збитків наразі не знайшли свого підтвердження, а інші, виявлені перевіркою порушення, КНП "КДЦ" Святошинського району м. Києва усунуло самостійно, про що повідомляло ДФІ м.Києва.
22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
23. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування