ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №766/7173/17
адміністративне провадження №К/9901/11086/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №766/7173/17
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Херсонської міської ради, секретаря Херсонської міської ради Урсуленко Олени Борисівни про визнання протиправним і скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 16 серпня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Гаврилова Д.В., і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Димерлія О.О., суддів Бойка А.Г., Єщенка О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради, (далі - відповідач-1), секретаря Херсонської міської ради Урсуленко Олени Борисівни (далі - відповідач-2) із вимогами:
1.1. визнати протиправним рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 №579 "Про обрання голів постійних комісій Херсонської міської ради VII скликання та затвердженням їхнього складу із визнанням такими, що втратили чинність, рішень міської ради від 18.12.2015 №4, від 31.05.2016 року №206, від 31.08.2016 року №346";
1.2. скасувати рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 №579 "Про обрання голів постійних комісій Херсонської міської ради VII скликання та затвердженням їхнього складу із визнанням такими, що втратили чинність, рішень міської ради від 18.12.2015 №4, від 31.05.2016 №206, від 31.08.2016 №346".
2. На обґрунтування позову позивачі зазначили, що оскаржуване рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 №579 порушує положення чинного законодавства, прийняте не у спосіб, який встановлений законом та Регламентом Херсонської міської ради.
3. На переконання позивачів, прийняття оскаржуваного рішення призвело до порушень їхніх прав і гарантій як депутатів, оскільки ним вирішено питання стосовно подальшої реалізації позивачами прав та обов`язків, установлених законом для депутатів місцевих рад.
4. Позивачі вказали, що про розпорядження міського голови щодо скликання позачергової сесії міської ради на 24.03.2017 їм стало відомо лише 23.03.2017, що позбавило деяких із них можливості брати участь у пленарному засіданні.
5. Водночас позивачі вказують на те, що вони не були у встановленому чинним законодавством порядку ознайомлені із проєктом оскаржуваного рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 №579, що призвело до позбавлення їх можливості бути включеними до складу постійної комісії та обирати голів комісій.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. 23 березня 2017 року Херсонським міським головою на підставі звернення депутатів Херсонської міської ради про скликання позачергової сесії видано розпорядження №41-с "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання та визначення дати проведення її пленарного засідання".
7. Відповідно до статті 56 Регламенту Херсонської міської ради VII скликання вказане розпорядження через електронну пошту надіслано позивачам, що ними не заперечується.
8. Згідно з витягом з протоколу пленарного засідання позачергової сесії від 24.03.2017 депутатами Херсонської міської ради було затверджено порядок денний. Під час пленарного засідання депутатам Херсонської міської ради запропоновано заповнити заяви щодо включення їх до складу постійних комісій міської ради. По кожній окремо поданій заяві щодо входження до постійної комісії депутатами Херсонської міської ради проводилося голосування.
9. За результатами розгляду заяв депутати проголосували за прийняття вцілому рішення "Про обрання голів постійних комісій міської ради VII скликання та затвердження їхнього складу, із визнання таким, що втратили чинність, рішень міської ради від 18.12.2015 №4, від 31.05.2016 №206, від 31.08.2016 №346".
10. Заперечуючи правомірність оскаржуваного рішення, позивачі звернулися з позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 16 серпня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
12. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачами не доведено наявність порушення їхніх прав у процедурі прийняття оскаржуваного рішення і не надано доказів порушення цим рішенням Херсонської міської ради права позивачів як депутатів міської ради.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. У касаційній скарзі позивачі, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їхні рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
14. На обґрунтування касаційної скарги скаржники зазначили, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
15. Позивачі наполягають на тому, що внаслідок протиправних дій Херсонської міської ради вони були позбавлені права на участь у розгляді оскаржуваного рішення, зокрема як члени постійно діючих депутатських комісій.
16. Позивачі також зазначають, що проєкт оскаржуваного рішення не був оприлюднений у встановленому законом порядку - за 20 робочих днів до дня його розгляду.
17. Херсонська міська рада скористалася своїм правом і надіслала до суду відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на висновки та установлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, просила відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій - залишити без змін.
18. У відзиві на касаційну скаргу Херсонська міська рада зазначає, що позивачі, звертаючись до суду з позовом, не вказали в чому полягає порушення їхніх прав і законних інтересів, а також не обґрунтували наявність у них як депутатів міської ради права на звернення до суду з вимогою про скасування рішення органу місцевого самоврядування.
19. Херсонська міська рада доводить, що під час прийняття рішення Херсонської міської ради від 24.03.2017 №579 нею було створено усім депутатам реальну можливість реалізувати їхні права та законні інтереси як депутатів місцевої ради, зокрема у строки, визначені Регламентом Херсонської міської ради, повідомлено про дату, час і місце позачергової сесії Херсонської міської ради, порядок денний її пленарного засідання; склад депутатських комісій визначався за наслідками обговорення та голосування окремо по кожній заяві депутата, який виявив бажання бути включеним до складу відповідної комісії.
20. Інші учасники справи правом надати відзив на касаційну скаргу не скористалися.
21. Касаційна скарга до Верховного Суду надійшла 29 січня 2018 року та за наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 січня 2018 року була передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
22. Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
23. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
27. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
28. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
29. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
33. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
34. Статтею 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їхнього відання.
35. Пунктом 7 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання з урахуванням вимог статті 32 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
36. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
37. Частиною другою статті 2 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - Закон №93-IV) передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їхні доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
38. Відповідно до статті 11 Закону №93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.