ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №236/1877/17
адміністративне провадження №К/9901/22882/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №236/1877/17
за позовом ОСОБА_1
до Лиманської міської ради Донецької області
про визнання протиправною бездіяльності посадових осіб і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Лиманської міської ради Донецької області
на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Гайдара А.В., суддів Василенко Л.А., Компанієць І.Д.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність посадових осіб Лиманської міської ради Донецької області щодо не включення депутатського запиту від 9 червня 2017 року №17/33 до порядку денного пленарного засідання Лиманської міської ради Донецької області;
- зобов`язати Лиманську міську раду Донецької області включити депутатський запит від 9 червня 2017 року №17/33 до порядку денного найближчого пленарного засідання чергової (позачергової) сесії.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 28 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся з депутатським зверненням до відповідача, в якому просив надати необхідні документи для здійснення своїх повноважень на підставі доручень виборців. На вказане звернення листом №07-556 від 10 травня 2017 року відповідач у наданні документів відмовив. Не погодившись з відмовою відповідача позивач, 9 червня 2017 року, керуючись статтею 22 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" звернувся до Лиманської міської ради з депутатським запитом №17/33, в якому просив включити запит до порядку денного найближчого пленарного засідання чергової (позачергової) сесії Лиманської міської ради і зобов`язати виконавчий комітет Лиманської міської ради або інший виконавчий орган надати документи, зазначені в запиті. Проте, вказаний запит не було включено до порядку денного ні позачергової 29 сесії Лиманської міської ради VII скликання 13 червня 2017 року, ні чергової 30 сесії Лиманської міської ради VII скликання 22 червня 2017 року. Вважає бездіяльність посадових осіб Лиманської міської ради щодо не включення запиту до порядку денного найближчого засідання чергової і позачергової сесії Лиманської міської ради протиправною і такою, що порушує його права, які гарантовані Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Краснолиманського міського суду Донецької області від 26 липня 2017 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Судове рішення мотивовано тим, що позивач не дотримався процедури подання депутатського запиту. Тому йому було рекомендовано звернутись безпосередньо зі своїм запитом до міської ради в день засідання чергової сесії. Проте під час чергової і позачергової сесій міської ради, які проходили в червні 2017 року, позивач не звертався зі своїм запитом до міської ради, тим самим не скористався належним чином своїм правом. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач при розгляді депутатського запиту діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" і Регламентом Краснолиманської міської ради Донецької області.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 26 липня 2017 року скасовано і ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність посадових осіб Лиманської міської ради Донецької області щодо не включення депутатського запиту від 9 червня 2017 року №17/33 до порядку денного пленарного засідання Лиманської міської ради Донецької області протиправною.
Зобов`язано Лиманську міську раду Донецької області включити депутатський запит від 9 червня 2017 року №17/33 до порядку денного найближчого пленарного засідання чергової (позачергової) сесії.
Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, виходив з того, що стаття 22 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" надає право депутату внести депутатський запит попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Судом встановлено, що позивач скористався даним правом і звернувся до відповідача з депутатським запитом попередньо в письмовій формі. Тому суд апеляційної інстанції визнав безпідставними висновки суду першої інстанції щодо недотримання процедури, передбаченої статтями 23, 25, 33, 109 Регламенту, оскільки вони є загальними, а частина 1 статті 22 значеного Закону є спеціальною до спірних правовідносин, оскільки стосується депутатського запиту, а не питань і пропозицій.
Крім того, відповідно до статті 22 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутатський запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Тому суд апеляційної інстанції вказав, що зазначена норма є імперативною, і не передбачає відмови у включенні депутатського запиту до порядку денного пленарного засідання ради. Отже, бездіяльність відповідача щодо не включення до порядку денного пленарного засідання ради депутатського запиту позивача унеможливлює реалізацію позивачем права на розгляд його депутатського запиту у встановленому законом порядку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Лиманська міська рада Донецької області просила скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, а постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 26 липня 2017 року залишити в силі.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм матеріального і процесуального права. Зазначає, що позивач подав до адміністрації міської ради свій запит вже після того як пройшли депутатські комісії, не дотримуючись вимог законодавства, а саме здав запит пізніше як за 20 днів до відкриття сесії. Тому йому було рекомендовано звернутись безпосередньо зі своїм запитом до міської ради в день засідання чергової сесії. Проте під час чергової та позачергової сесій міської ради, які проходили в червні 2017 року, позивач не звертався зі своїм запитом до міської ради, тим самим не скористався належним чином своїм правом.
Також, відповідач вказує, що у своєму депутатському запиті позивач зазначив, що до нього звернулися виборці з дорученням, проте не довів того, що питання, зазначене в запиті, йому доручили саме виборці.
Крім того, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції втрутився у дискреційні повноваження Лиманської міської ради Донецької області - виборного органу, який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є депутатом Лиманської міської ради Донецької області, що підтверджується посвідченням №2, виданим 27 листопада 2015 року.
Рішенням Лиманської міської ради Донецької області №7\17-797 від 20 жовтня 2016 року відповідно до статті 17 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" затверджено перелік доручень депутатам міської ради VII скликання, за яким ОСОБА_1 доручено сприяти жителям мікрорайону "Комунальний" у встановленні об`єктів благоустрою.
28 квітня 2017 року позивач звернувся до відповідача із депутатським зверненням, в якому з метою перевірки достовірності зазначених головою ОСОБА_2 в електронній декларації відомостей, просив надати копії договорів оренди землі і документів, які підтверджують речові права на земельні ділянки в м. Лиман, Донецької області. Відповідач своїм листом від 10 травня 2017 року відмовив позивачу у наданні документів, у зв`язку з тим, що вимога депутата місцевої ради не була пов`язана з його депутатською діяльністю.
Враховуючи відмову у задоволенні депутатського звернення, керуючись статтею 22 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", 9 червня 2017 року позивач звернувся до відповідача із депутатським запитом №17/33, в якому зазначив що у зв`язку з виконанням доручень виборців необхідно перевірити чи сплачує міський голова ОСОБА_2 орендну плату в повному об`ємі за землі, які він не вказав у своїх щорічних деклараціях у 2015-2016 роках. У зв`язку з чим позивач просив включити запит до порядку денного найближчого пленарного засідання чергової (позачергової) сесії Лиманської міської ради і зобов`язати комітет Лиманської міської ради або інший виконавчий орган надати документи, зазначені в запиті.
На депутатський запит відповідачем направлено відповідь №07-684 від 11 червня 2017 року, в якій зазначено, що згідно статті 109 Регламенту Краснолиманської міської ради депутат має право вийти з пропозицією щодо включення окремих питань до порядку денного. Ця пропозиція попередньо розглядається на засіданні постійної комісії з питань депутатської діяльності. Про включення чи не включення запропонованих депутатом питань до порядку денного сесії вирішує постійна комісія. У зв`язку з тим, що запит направлений після того, як засідання комісії вже відбулися, він не може бути оприлюднений до найближчого пленарного засідання відповідно до вимог законодавства, у зв`язку з чим позивачу рекомендовано безпосередньо звернутись із запитом до міської ради про включення питання до порядку денного на черговій сесії міської ради.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Статтею 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Систему і гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до частини одинадцятої статті 49 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження депутатів, порядок організації і гарантії депутатської діяльності визначаються Конституцією України, цим Законом, законом про статус депутата, іншими законами.
Зокрема, згідно положень пункту 1 частини другої статті 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.
Депутатське звернення, у розумінні частини першої статті 13 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", це - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Зазначені суб`єкти зобов`язані у десятиденний строк розглянути порушене депутатом питання та надати йому відповідь, а у разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки фактів, дати йому відповідь не пізніше як у місячний строк, повідомивши депутата про мотиви необхідності продовження строку розгляду (частина друга статті 13 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").
Депутат місцевої ради може взяти участь у розгляді свого звернення, про дату якого місцеві органи влади повинні повідомити його завчасно, але не пізніше як за п`ять календарних днів.
Частиною п`ятою статті 13 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що у разі невдоволення результатами розгляду свого звернення або ухилення посадовими особами від вирішення порушеного питання, депутат місцевої ради має право внести депутатський запит відповідно до статті 22 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради (частина перша статті 21 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").