ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №280/5473/18
адміністративне провадження №К/9901/27775/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Новікової І.В. від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В., Малиш Н.І. від 19.08.2019
у справі № 280/5473/18
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
до Головного управління Держпраці у Запорізькій області
про визнання протиправними та скасування наказу та постанови
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі також - відповідач, ГУ Держпраці у Запорізькій області), в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив: визнати протиправною та скасувати постанову № ЗП2121/580/АВ/П/ТД-ФС від 20.11.2018 про накладення штрафу в розмірі 335070,00 грн; визнати протиправним та скасувати наказ заступника начальника управління Держпраці у Запорізькій області Ганенко О.А. № 1775 від 25.10.2018 "Про проведення інспекційного відвідування".
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019, позов задоволено частково: визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Запорізькій області від 20.11.2018 №ЗП 2121/580/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами; в іншій частині позовних вимог відмовлено; стягнуто на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 3350,70 грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпраці у Запорізькій області.
3. 07.10.2019 до Верховного Суду від відповідача надійшла касаційна скарга на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19.08.2019, в якій просить такі скасувати і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
4. Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець, є платником єдиного податку, має право на здійснення наступних видів діяльності: неспеціалізована оптова торгівля; роздрібна торгівля з лотків і на ринках іншими товарами; роздрібна торгівля уживаними товарами в магазинах.
6. Відповідно до витягу з Реєстру платників єдиного податку місцем провадження господарської діяльності позивача є АДРЕСА_1, ринки України, АДРЕСА_2.
7. На підставі повідомлення правоохоронних органів про порушення законодавства про працю (лист управління СБУ в Запорізькій області від 23.10.2018 р. № 59/2/2-2196нт) наказом ГУ Держпраці від 25.10.2018 № 1775 наказано організувати здійснення інспекційного відвідування, зокрема, фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 у м. Мелітополь з питань додержання законодавства про працю.
8. На підставі цього наказу головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Савочці В.В. та Кропиві С.А. видано направлення б/н на проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 з питань оформлення трудових відносин, укладення трудових договорів; дотримання законодавства про працю в частині нарахування та виплати заробітної плати на рівні не нижчому від розміру мінімальної заробітної плати; праці неповнолітніх; додержання законодавства про призначення та здійснення страхових виплат; строків виплати заробітної плати на період з 26.10.2018 по 08.11.2018.
9. У період з 26.10.2018 по 29.10.2018 службовими особами ГУ Держпраці у Запорізькій області проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, за результатами якого складено акт інспекційного відвідування від 29.10.2018 № ЗП2121/580/АВ та встановлено порушення позивачем частини першої статті 21, частин першої, третьої статті 24 КЗпП України в частині допуску до роботи без укладання трудового договору в письмовій формі ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
10. Також за наслідками здійснення інспекційного заходу складено припис №ЗП2121/580/АВ/П від 06.11.2018 про усунення порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.
11. 20.11.2018 ГУ Держпраці винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗП2121/580/АВ/П/ТД-ФС, якою на позивача накладено штраф у розмірі 335070,00 грн за порушення частини першої статті 21, частин першої, третьої статті 24 КЗпП України в частині допуску до роботи без укладання трудового договору в письмовій формі ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
12. Підставою для прийняття спірної постанови стало те, що "… 26.10.2018 о 15 годині 00 хвилин в приміщенні знаходилися три особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 .
Згідно письмового пояснення працівниці ОСОБА_3, вона знаходиться на стажуванні на посаду продавця з 24.10.2018 та продає одяг в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 ". Прийнята на роботу продавця в магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з 24.10.2018 в усній домовленості. В письмовій формі трудовий договір з нею не укладався, що підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано засобами відеотехніки.
ОСОБА_4 також надала пояснення, що вона прийнята на роботу на посаду касира з 23.10.2018 в магазині "Альманара". Прийнята на роботу касира в магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з 23.10.2018 на стажуванні в усній домовленості з ФОП ОСОБА_1 . В письмовій формі трудовий договір з ОСОБА_4 не укладався, підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано засобами відеотехніки.
Згідно письмового пояснення ОСОБА_5, вона знаходиться на стажуванні на посаду продавця з 25.10.2018 та продає одяг в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 ". Прийнята на роботу продавця в магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 " з 25.10.2018 в усній домовленості. В письмовій формі трудовий договір з нею не укладався, що підтверджується власноруч написаними поясненнями та зафіксовано відеотехніки.
З письмових пояснень, наданих ФОП ОСОБА_1, такі особи, як ОСОБА_7, ОСОБА_4, ОСОБА_5 станом на 26.10.2018 працювали в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " без укладання трудових договорів. Накази про прийом на роботу не видавалися та фіскальну службу не повідомлено. Заробітна плата не обговорювалася. Запити до трудових книжок працівників не вносилися. Інші продавці, крім вищевказаних в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " не працюють. Договори на стажування вищевказаних працівників не були надані…".
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що у відповідача не було жодних правових підстав для видання спірного наказу на проведення перевірки позивача. Направлення на проведення перевірки складалось інспекторами Держпраці в приміщенні, де здійснює діяльність ФОП ОСОБА_1, та лише після того, як позивачем було пред`явлено документи на ведення господарської діяльності. Інспектори Держпраці під тиском отримали пояснення від трьох осіб, які знаходились в підсобному приміщенні магазину та не виконували жодної роботи, а також не перебували у трудових відносинах з ФОП ОСОБА_1 . Зазначає, що інспектори також скористалися тим, що сам позивач не володіє досконало російською та українською мовами, а тому пояснення від імені позивача були складені іншою особою, а позивачем лише підписані. ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, які в день інспекційного відвідування перебували в підсобному приміщенні магазину, де здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_1, не виконували жодної роботи, а прибули до приміщення з метою ознайомлення з умовами праці для можливого подальшого працевлаштування. Відповідачем необґрунтовано зроблено висновок про порушення позивачем вимог чинного законодавства України, оскільки не встановлено фактів виконання ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 роботи в інтересах ФОП ОСОБА_1, а висновок про те, що зазначені особи перебувають у трудових відносинах з позивачем ґрунтуються виключно на припущеннях. Відповідачем порушено порядок розгляду справи за результатами зібраних в ході інспекційного відвідування матеріалів, чим порушено права позивача на надання пояснень та спростування обставин, встановлених в ході інспекційного відвідування.
14. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що за результатами проведеного інспекційного відвідування встановлено порушення позивачем вимог частин першої та третьої статті 24 Кодексу законів про працю України, а саме встановлено, що станом на 26.10.2018 ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 працювали у ФОП ОСОБА_1 в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " без укладання трудових договорів. Зазначені обставини підтверджуються зібраними в ході інспекційного відвідування доказами, зокрема поясненнями ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, які зазначали, що офіційно в трудових відносинах з ФОП ОСОБА_1 не перебувають, а будь-яких договорів, зокрема і на проходження стажування на момент інспекційного відвідування надано не було. Всі посилання позивача на порушення відповідачем порядку призначення та проведення інспекційного відвідування є необґрунтованими, оскільки у разі, якщо позивач вважав, що ГУ Держпраці порушено порядок призначення та проведення інспекційного відвідування, то відповідно мав право на недопуск інспекторів до проведення інспекційного відвідування, проте зазначеним правом не скористався.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Суд першої інстанції, вирішуючи позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу заступника начальника управління Держпраці у Запорізькій області Ганенко О.А. № 1775 від 25.10.2018 "Про проведення інспекційного відвідування", вказав, що у разі якщо позивач вважав, що відповідачем порушено порядок призначення та проведення інспекційного відвідування, він мав право не допускати посадових осіб Держпраці до проведення інспекційного відвідування, проте таке право позивач не реалізував. Допуск посадових осіб ГУ Держпраці до проведення перевірки нівелює допущені процедурні порушення, а сам наказ про проведення інспекційного відвідування вважається фактично реалізованим, а тому скасування такого наказу про перевірку жодним чином не відновлюватиме порушені права та інтереси суб`єкта господарювання. Зважаючи на зазначене, суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для скасування спірного наказу та задоволення позовних вимог в цій частині.
16. Предметом апеляційного перегляду було рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог.
17. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем до суду не надано належних та достатніх доказів на підтвердження того, що ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 були допущенні до виконання роботи без укладання трудового договору, як і не надано жодних доказів на підтвердження того, що зазначені особи в день інспекційного відвідування взагалі виконували будь-яку роботу. Зважаючи на те, що факт перебування зазначених осіб в приміщенні магазину не може бути достатньою підставою для накладення штрафних санкцій за статтею 265 КЗпП України, а також враховуючи порушення відповідачем пункту 6 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.03.2013 №509, в частині відсутності доказів на підтвердження того, що позивача належним чином повідомлено, не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду справи, про дату, час та місце розгляду матеріалів інспекційного відвідування, суди дійшли висновку про протиправність постанови про накладення штрафу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що факт допуску позивачем до роботи ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 підтверджуються не лише їх письмовими поясненнями, але і поясненнями позивача, а також актом інспекційного відвідування, який є основним та безпосереднім доказом встановлених порушень. Приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв законно та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для позивача та цілями, на досягнення яких спрямоване рішення.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що відповідач не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій виключно в частині, якою позов задоволено, а відтак суд касаційної інстанції здійснює перегляд вказаних рішень у даній частині.
21. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За приписами статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
24. Згідно з частиною першою статті 3 КЗпП України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
25. Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
26. За змістом статті 21 КЗпП України трудовий договір є угодою між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін. Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін.
27. Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України. При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи. Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
28. Трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами (стаття 23 КЗпП України).
29. З аналізу наведених норм вбачається, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати не якусь індивідуально-визначену роботу, а роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється.
30. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.07.2018 у справі №820/1432/17, від 24.12.2019 у справі №823/1167/16, від 05.02.2020 у справі №620/3913/18, від 06.02.2020 у справі №0840/3690/18, від 03.03.2020 у справі №1540/3913/18.
31. Основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю врегульовані Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 295).
32. Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
33. Колегія суддів зважає на ту обставину, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 №295 визнано нечинною.
34. Водночас, за змістом частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
35. Оскільки постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 не містить жодних застережень з цього приводу, то постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 №295 вважається такою, що втратила чинність з дня набрання законної сили цим судовим рішенням, тобто 14.05.2019.
36. Тому норми постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26.04.2017 №295 підлягають застосуванню до спірних правовідносин як такі, що були чинними на момент їх виникнення.
37. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 17.10.2019 у справі №420/5895/18 та від 16.01.2020 у справі №2040/7558/18.
38. Відповідно до пунктів 19, 20 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
39. Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження (пункт 21 Порядку №295).
40. За змістом пунктів 23, 24 Порядку №295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.