1. Правова система ipLex360
  2. Судові прецеденти
  3. Постанова суду



ПОСТАНОВА

Іменем України



22 квітня 2020 року

Київ

справа № 1540/4079/18

адміністративне провадження № К/9901/19630/19



Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами справу № 1540/4079/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання незаконним та скасування наказу, -

за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Кравченка М.М.,

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Кравченка К.В. суддів Вербицької Н.В., Шеметенко Л.П.,



УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області), у якому просила визнати незаконним та скасувати наказ від 03 серпня 2018 року № 2101 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " у вигляді догани.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачка вказує на те, що акт від 31 травня 2018 року, який є підставою для винесення оскаржуваного наказу складений з порушенням встановлених пунктом 2 наказу відповідача від 25 квітня 2018 року №972 "Про перевірку діяльності окремих структурних підрозділів ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за 2016-2017 роки" строків. У цьому наказі зазначено, що така перевірка має бути проведена з 02 по 25 травня 2018 року.

2.1. 25 травня 2018 року позивачці надано чергову вимогу про надання додаткових матеріалів для здійснення перевірки, таким чином вона зрозуміла, що перевірка ще триває, проте з наказом про продовження перевірки станом на 25 травня 2018 року позивачку ознайомлено не було. З наказом "Про внесення змін до наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 25 квітня 2018 року № 972" від 25 травня 2018 року № 1321 завідувача сектору було ознайомлено лише 29 травня 2018 року о 15 год. 10 хв., що на думку позивачки вказує на те, що станом на 25 травня 2018 року цього наказу не існувало. Також є незрозумілими правові підстави продовження цієї перевірку.

2.2. Позивачка вважає, що акт перевірки, який став підставою для притягнення її до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, складено з порушеннями чинного законодавства. Всі факти, викладені в акті перевірки діяльності Управління захисту споживачів та сектору контролю за регульованими цінами в частині, що стосується перевірки цього сектору, на її думку, не відповідають вимогам чинного законодавства та дійсним обставинам справи і свідчать про упереджене ставлення нового керівництва ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до неї, як до завідувача сектором.

2.3. Також позивачка вважає, що її було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани у тому числі із порушенням строків, передбачених частиною третьою статті 65 Закону України "Про Державну службу". Таке порушення строків стосується, зокрема, притягнення її до дисциплінарної відповідальності за проведення начебто незаконної позапланової перевірки КП ЖКС "Фонтанський". Позивачка зауважила, що будь-яких порушень під час цієї перевірки встановлено не було. Також не було будь-яких зауважень щодо правомірності проведення такої перевірки. Не було виявлено і будь-яких порушень під час позапланових перевірок аптечного закладу "Фармація" ТОВ НВБФ "Терра" та ПП "Артал". Отже до дисциплінарної відповідальності позивачку було притягнуто більше ніж через вісім місяців після цих перевірок. Також позивачка вказує на те, що під час перевірки відповідачем не були враховані надані нею пояснення.

2.4. Позивачка вказала на те, що відповідно до пункту 2.17 Посадової інструкції, затвердженої наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року завідувач сектору лише готує проекти відповідей на скарги та звернення, кінцевий варіант відповіді підписує керівник. Тому посилання в акті від 31 травня 2018 року на те, що позивачка не розглядала по суті звернення та надавала необґрунтовані відповіді не відповідає вимогам вказаного пункту посадової інструкції.

2.5. Висновки, викладені у акті від 31 травня 2018 року щодо неналежного виконання своїх обов`язків та надання неналежної відповіді ОСОБА_2 не відповідають дійсності. Відповідь на звернення цієї особи надавав інший працівник ОСОБА_4, у той час коли позивачка перебувала у додатковій відпустці у зв`язку із навчанням. Це саме стосується і інших відповідей на звернення про які зазначено у цьому акті.

2.6. Що стосується не ознайомлення позивачки з новою редакцією посадової інструкції завідувача сектору, то про її існування вона дізналася лише 21 лютого 2018 року з листа начальника відділу роботи з персоналом про необхідність ознайомитися з такою інструкцією та положенням про сектор. Позивачка направила письмове звернення з прохання надіслати зазначені документи на її електронну пошту, однак відповіді вона не отримала. Надалі таке звернення позивачка оформила у письмовій формі, однак в канцелярії відмовилися його отримувати та реєструвати.

2.7. Також позивачка вказала на те, що її жодного разу не було запрошено на засідання дисциплінарної комісії, хоча вона виявляла таке бажання. Також на її вимогу не було надано копію оскаржуваного наказу та копії дисциплінарної справи.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 03 серпня 2018 року № 2101 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ".

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на протиправність оскаржуваного наказу.

4.1. Суди зазначали, що відповідачем порушено строки проведення перевірки, визначені в наказі ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 25 квітня 2018 року № 972, де зазначено, що перевірку діяльності управління та сектору за 2016-2017 роки слід провести у період з 02 до 25 травня 2018 року.

4.2. Під час розгляду справи відповідачем в порушення вимог частини другої статті 77 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) не надано належних доказів вчинення позивачкою дисциплінарного проступку у вигляді невиконання посадової інструкції сектору контролю за регульованими цінами, затвердженої наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року, частини 1 статті 2 Закону України "Про державну службу", статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

4.3. Відповідачем не доведено факт неправомірного проведення позивачкою позапланових заходів нагляду (контролю) КП "ЖКС "Фонтанський", ПП "Артал" та аптечного закладу ТОВ "НВБФ "Терра". Такі висновки відповідача спростовуються наявними у справі копіями відповідей за підписом в.о. начальника Головного управління Говорухи С.М. про те, що будь-яких порушень під час позапланових заходів не виявлено.

4.4. На думку суду, посилання відповідача на те, що позивачка під час проведення перевірки діяльності сектору не надала членам комісії документи складені під час участі у роботі в складі Територіальної комісії з питань заборгованості з різниці в тарифах є необґрунтованими, оскільки чинними нормативними актами та Положенням про Територіальну комісію Одеської ОДА не передбачена передача таких документів (протоколів засідань, прийнятих рішень та результатів опрацювання матеріалів тощо, на зберігання членам територіальної комісії, в тому числі і ОСОБА_1 ). Крім того, відповідальною за зберігання вказаних документів є секретар територіальної комісії Беркун Т ., оскільки вказана комісія діє на базі Одеської обласної державної адміністрації та функціонує у її приміщенні. Відповідачем не надано належних та допустимих доказів наявності у позивачки обов`язку зберігати такі документи.

4.5. Також, за висновками судів передніх інстанцій, не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи і посилання відповідача на неналежне відпрацювання позивачкою звернення ОСОБА_2 за № Б-325 та по скаргам № М-301 від 03 травня 2017 року, № Щ-337 від 18 травня 2017 року, № Г-617 від 12 липня 2017 року. Відповіді на виконавцями по вказаних скаргах, які також містяться в матеріалах дисциплінарної справи, є інші особи (Б-325, Щ-337, Г-617 виконавець ОСОБА_4. ; М-301 виконавець ОСОБА_5 ).

4.6. Одночасно суди попередніх інстанцій вказали на порушення відповідачем строків притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, визначених частиною третьою статті 65 Закону України "Про державну службу". Зі змісту матеріалів справи витікає, що про факти, зазначені відповідачем як підставу для застосування дисциплінарної відповідальності до позивачки, керівнику ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області стало відомо більше ніж вісім місяців тому (відповіді по перевіркам жовтень-грудень 2017 року, а по деяким скаргам травень-серпень 2017 року), оскільки вказані відповіді підписані саме керівниками Головного управління.

4.7. Стосовно притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності в частині ненадання членам комісії розрахунків по проведенню моніторингу застосування аптечними закладами Урядової програми "Доступні ліки" суди зазначили, що моніторинг це лише спостереження за процесом реалізації такої програми. Відповідачем не надано доказів, на підставі якого нормативного акту такі розрахунки потрібно проводити.

4.8. Також, судами враховано, що відповідачем порушено право позивачки бути присутньою під час виконання відповідних заходів, передбачених пунктом 3 частини восьмої статті 71 закону України "Про державну службу" та бути обізнаною про дату та час проведення засідань дисциплінарної комісії при розгляді справи відносно неї.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. У липні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення не узгоджуються з нормами матеріального права та прийняті з порушенням норм процесуального права.

6.1. На думку скаржника, судом першої інстанції під час розгляду справи в порядку письмового провадження проведено з порушенням частини третьої статті 194 КАС України, відповідно до якої розгляд справи в порядку письмового провадження проводиться у разі відсутності клопотань всіх учасників справи. Скаржник вказує на те, що ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області жодних клопотань про розгляд справи у порядку письмового провадження не подавало. За таких обставин у суду були відсутні підстави для проведення розгляду в порядку письмового провадження. Дана справа не віднесена до переліку справ, які може бути розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

6.2. На думку скаржника розгляд даної справи мав бути проведений у відкритому судовому засіданні із заслуховуванням позицій сторін та безпосереднім дослідженням доказів.

6.3. Також скаржник вказує на неповне з`ясування судами обставин, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Під час розгляду справи позовна заява позивачки судом першої інстанції була залишена без руху, що вказує на суттєві її недоліки. На виконання цієї ухвали позивачка подала ту ж саму позовну заяву тільки перейменувала її та фактично не усунула недоліки, тому у суду першої інстанції були відсутні підстави для відкриття провадження у цій справі.

6.4. Судами попередніх інстанцій невірно встановлено підставу притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, яким є дисциплінарне провадження та службове розслідування, ініційоване наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 01 червня 2018 року "Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 ". Судами не досліджено подання дисциплінарної комісії про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, яке відповідно до частини другої статті 68 Закону України "Про державну службу" є єдиною підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

6.5. В частині висновків судів попередніх інстанцій щодо надання відповідей заявникам, направленим за результатами проведення позапланових перевірок суб`єктів господарської діяльності про які йде мова в акті від 31 травня 2018 року, скаржник наголошує, що вони хоч і були підписані в.о. начальника Головного управління, однак підготовлені сектором контролю за регульованими цінами керівником якого є ОСОБА_1 . Тому посилання судів на відсутність порушень зі сторони позивачки є безпідставними. Посилання позивачки на те, що її сектор лише готував проекти відповідей, а керівник підписує їх остаточний варіант не піддаються ніякій критиці та лише підтверджують вину позивачки.

6.6. Також скаржник вказав на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у позивачки обов`язку передати на зберігання членам Територіальної комісії Одеської ОДА протоколів зборів, прийнятих рішень та результатів опрацювання матеріалів тощо. Позивачка підписала такі акти індивідуальної дії, що зобов`язує її зберігати ці документи й надалі до їх виконання та доведення до відома посадових осіб Головного управління. У свою чергу у секретаря комісії відсутній обов`язок зберігати такі документи.

6.7. Суди дійшли помилкового висновку про порушення відповідачем строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Під час обрахування цього строку судами не було враховано періоди тимчасової непрацездатності позивача.

7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова ВМ. від 15 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

8. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 квітня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статтей 262, 340, 344 КАС України.

Позиція інших учасників справи

9. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, в якій вона вказуючи на правильність висновків судів попередніх інстанцій просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів без змін.

Установлені судами фактичні обставини справи

10. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 06 червня 2016 року № 178-к позивачку з 06 червня 2016 року призначено на посаду завідувача сектору контролю за регульованими цінами з посадовим окладом згідно штатного розпису, за переведенням з Інспекції з питань захисту прав споживачів.

11. Позивачка є державним службовцем 6 рангу.

12. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 972 від 25 квітня 2018 року створено комісію для проведення перевірки діяльності управління та сектору контролю за цінами за 2016-2017 роки, якій доручено провести перевірку у період з 02 до 25 травня 2018 року. В пункті 5 цього наказу визначено обов`язок голови комісії за результатами проведеної перевірки забезпечити складання відповідного акту та поінформувати керівництво ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до 28 травня 2018 року.

13. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 1321 від 25 травня 2018 року були внесені зміни до пункту 2 наказу № 972 від 25 квітня 2018 року і його викладено в новій редакції Комісії у період з 02 травня 2018 року до 01 червня 2018 року провести перевірку діяльності управління та сектору за 2016-2017 роки. Пункт 5 наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 972 від 25 квітня 2018 року залишено без змін, тобто акт перевірки повинно було скласти до 28 травня 2018 року.

14. 31 травня 2018 року комісією складений акт перевірки діяльності управління та сектору, який затверджений начальником ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, у якому відображений ряд порушень в діяльності сектору, які за висновками акту спричинені відсутністю належного контролю зі сторони завідувача сектору ОСОБА_3

15. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 1420 від 01 червня 2018 року було ініційовано та доручено дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області провести дисциплінарне провадження щодо обставин виявлених порушень.

16. З матеріалів дисциплінарної справи відносно позивачки вбачається, що в ході дисциплінарного провадження позивачка надавала письмові пояснення по суті відображених в акті перевірки порушень, в яких заперечувала проти таких порушень.

17. До матеріалів дисциплінарної справи долучені, зокрема, документи, які стосуються обставин відображених в акті перевірки, а також характеристика, посадова інструкція завідувача сектору контролю за цінами ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 05 січня 2017 року з підписом позивачки про ознайомлення, посадова інструкція завідувача сектору контролю за цінами ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 13 листопада 2017 року №585 без підпису позивачки про ознайомлення, наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 27 червня 2018 року про продовження строку службового розслідування відносно позивачки до 01 серпня 2018 року, висновок службового розслідування, в якому дисциплінарна комісія підтвердила відображені в акті перевірки факти виявлених порушень, а також висновок дисциплінарної комісії. У даному висновку комісія дійшла висновку про необхідність направити суб`єкту призначення подання про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

18. Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області № 2101 від 03 серпня 2018 року позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права

19. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях закріплені в Законі України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції станом на 20 січня 2018 року, далі - Закон № 889-VIII).

20. За приписами частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

21. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону №889-VIII).

22. За приписами частини першої та другої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

23. Відповідно до частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

24. Частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII визначено, що дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

25. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби (частина першої статті 66 Закону № 889-VIII).

26. Частиною третьої статті 66 Закону № 889-VIII визначено у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини 2 статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

27. Відповідно до частини шостої статті 66 Закону № 889-VIII дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.


................
Перейти до повного тексту